Postanowienie z dnia 22 lutego 1996 r.
III ARN 68/95

Rozstrzygnięcie sprawy o zezwolenie na wykonanie robót budowlanych
przez inwestora w obiekcie zabytkowym lub na terenie obiektu objętego ochroną
zabytków może być podjęte po wydanym przez wojewódzkiego konserwatora
zabytków zezwolenia na dokonywanie czynności, wymienionych w art. 27 ustawy
z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48
ze zm.) w odrębnym postępowaniu administracyjnym w formie decyzji, z
wyłączeniem trybu przewidzianego w art. 106 k.p.a.

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy
Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca),

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po roz-
poznaniu w dniu 22 lutego 1996 r. sprawy ze skargi Ewy i Marka Z. na decyzję Gene-
ralnego Konserwatora Zabytków z dnia 3 czerwca 1994 r., [...] w przedmiocie zaopinio-
wania przeniesienia chałupy z Z. na działkę [...] w M. na skutek rewizji nadzwyczajnej
Ministra Sprawiedliwości [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w
Warszawie z dnia 12 kwietnia 1995 r., [...]

p o s t a n a w i ł :

u c h y l i ć zaskarżone postanowienie.


U z a s a d n i e n i e

W związku z czynnościami urzędowymi podjętymi przez organ nadzoru budow-
lanego w sprawie zamierzonego przez Ewę i Marka Z. usytuowania na stanowiącej ich
własność działce [...], położonej na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, w M.
chałupy przeniesionej z Z., Okręgowy Konserwator Zabytków w K.D., działający z
upoważnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L., postanowieniem z dnia 2
listopada 1993 r. [...] zaopiniował negatywnie projekt wskazanego przedsięwzięcia,
powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia m.in. art. 106 § 5 k.p.a.
Generalny Konserwator Zabytków decyzją z dnia 3 czerwca 1994 r. [...] utrzymał
w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego
w sprawie wymagającej zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie
dóbr kultury i muzeach (Dz. U. Nr 10 poz. 48 ze zm.) zezwolenia Wojewódzkiego
Konserwatora Zabytków należy przeprowadzić odrębne postępowanie administracyjne
zakończone decyzją administracyjną. Zastosowanie przez organ I instancji
nieprawidłowej formy rozstrzygnięcia sprawy, tj. postanowienia, nie przemawia za
uchyleniem tego postanowienia, bowiem o charakterze rozstrzygnięcia nie przesądza
jego nazwa, lecz treść i wynikające z tego rozstrzygnięcia skutki prawne, określone w
przepisach prawa materialnego. Z tych względów organ odwoławczy uznał, że
zaskarżone postanowienie jest decyzją administracyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 kwietnia
1995 r. [...] skargę Ewy i Marka Z. odrzucił. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu II
instancji z dnia 3 czerwca 1994 r., wbrew nazwaniu go decyzją, jest w istocie pos-
tanowieniem wydanym w toku postępowania odwoławczego (zażaleniowego), będą-
cego następstwem wydania postanowienia w postępowaniu wszczętym i prowadzonym
w trybie art. 106 k.p.a. oraz złożonego na nie zażalenia. Brak jest zatem podstaw do
uznania rozstrzygnięcia organu I instancji jako decyzji, gdyż wszczęcie postępowania
nie nastąpiło na wniosek strony ani z urzędu, jako niezależnego i samoistnego
postępowania, lecz jest następstwem wystąpienia innego organu, przed którym toczy
się inne postępowanie, w którym wydanie decyzji jest uzależnione od zajęcia
stanowiska przez organ konserwatorski. Na takie postanowienie - jak wynika z art. 196
§ 3 k.p.a. - nie służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Powyższe postanowienie zaskarżył Minister Sprawiedliwości w drodze rewizji
nadzwyczajnej, zarzucając rażące naruszenie art. 204 §1 w związku z art. 106 §1 i 5
oraz art. 196 § 1 k.p.a., a także w związku z art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury i
muzeach, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Na-
czelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości z treści art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury
i muzeach wynika wyraźnie, że jedynie w drodze zezwolenia Wojewódzkiego Kon-
serwatora Zabytków można orzec o dopuszczalności lub niedopuszczalności robót
budowlanych w obiektach zabytkowych lub na nieruchomościach objętych ochroną
zabytków. Orzeczenie wydane na podstawie wskazanego przepisu rozstrzyga o istocie
sprawy, a więc jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. Wnoszący rewizje
nadzwyczajną jest zdania, że w przepisach nie przewidziano możliwości odstąpienia od
obowiązku uzyskania zezwolenia z art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach
albo zastąpienia tego obowiązku innym trybem załatwienia sprawy, np. trybem
przewidzianym w art. 106 k.p.a.. Przyjęcie przez Sąd wykładni przepisów prowadzącej
do zastąpienia wymagań wynikających z art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury i
muzeach czynnościami przewidzianymi w art. 106 k.p.a. prowadzi do ograniczenia
służących stronom środków ochrony prawnej przez pozbawienie ich prawa do sądu
administracyjnego, a zatem rażąco narusza powołane wyżej przepisy i art. 1 Przepisów
Konstytucyjnych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz.
U. Nr 10, poz. 48 ze zm.) przewidziano obowiązek uzyskania zezwolenia woje-
wódzkiego konserwatora zabytków na dokonywanie czynności wymienionych w tym
przepisie, odnoszących się do zabytków ruchomych i nieruchomych. Pogląd Ministra
Sprawiedliwości wyrażony w uzasadnieniu niniejszej rewizji nadzwyczajnej, że powyż-
sze zezwolenie stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., jest
trafny. Sąd Najwyższy w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela pog-
ląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1993
r. III ARN 54/93 (niepublikowane) i postanowieniu z dnia 26 września 1995 r. III ARN
33/95 (OSNAPiUS 1995 nr 3 poz. 41), że zezwolenie wydawane przez wojewódzkiego
konserwatora zabytków na podstawie art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach
jest decyzją administracyjną wydaną w odrębnym postępowaniu. Należy bowiem
stwierdzić, że w powyższym zezwoleniu wojewódzki konserwator zabytków rozstrzyga
co do istoty sprawę dopuszczalności podejmowania przez inwestora, określonych w tym
przepisie, czynności odnoszących się do zabytku (nieruchomości zabytkowej). Z treści
powyższego przepisu w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. -
Prawo budowlane (Dz. Nr 38 poz. 229 ze zm.) wynika ponadto, że obowiązek
uzyskania takiego zezwolenia jest adresowany do inwestora i powinien zostać
wykonany przed wystąpieniem o pozwolenie budowlane, a zatem przepisy prawa
wymagają, aby sprawa dopuszczalności wykonywania robót budowlanych w obiekcie
zabytkowym lub na terenie objętym ochroną zabytków była rozstrzygnięta przed
udzieleniem pozwolenia na budowę. W konsekwencji należy przyjąć, że rozstrzygnięcie
tej sprawy powinno zapaść w formie decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu
odrębnego i samoistnego postępowania w trybie Kodeksu postępowania
administracyjnego.
Z powołanych wyżej przepisów wynika, że sprawa dopuszczalności wykonywania
robót budowlanych w obiektach zabytkowych lub na terenach objętych ochroną
zabytków nie może być rozstrzygnięta w innej formie prawnej i w innym postępowaniu,
w szczególności w formie postanowienia wydanego na podstawie i w trybie
przewidzianym w art. 106 k.p.a. Powyższy przepis k.p.a. ma bowiem zastosowanie
tylko wówczas, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska
przez inny organ. W sytuacji objętej dyspozycją art. 106 § 1 k.p.a. występuje zatem
organ administracji państwowej, przed którym toczy się postępowanie administracyjne (
art. 1 k.p.a. ) i organ zajmujący stanowisko w sprawie będącej przedmiotem tego postę-
powania ( art. 106 k.p.a. ). W świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 27 ustawy o
ochronie dóbr kultury i muzeach należy stwierdzić, że w sytuacji objętej dyspozycją tego
przepisu nie jest dopuszczalne stosowanie art. 106 k.p.a., ponieważ wojewódzki
konserwator zabytków jest organem administracji państwowej, przed którym toczy się
postępowanie w sprawie dopuszczalności wykonywania czynności określonych w
powołanym wyżej przepisie ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach, który to przepis
stanowi materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia tej sprawy co do jej istoty w formie
decyzji. W tym zatem znaczeniu wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 27 ustawy
o ochronie dóbr kultury i muzeach nie może być uznane za wyrażenie opinii, zgody czy
zajęcie w innej formie stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez inny organ
administracji państwowej w formie decyzji.
Trafny jest pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną, że przyjęta przez Na-
czelny Sąd Administracyjny wykładnia przepisów pozbawia strony postępowania w
sprawie dopuszczalności wykonywania robót budowlanych w obiekcie zabytkowym lub
objętym ochroną zabytków, prawa do ochrony sądowej. Wydanie w trybie art. 106 k.p.a.
rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie z zakresu ochrony zabytków, zamiast na pods-
tawie art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach, wiązałoby organ wydający
pozwolenie na budowę oraz przesądzałoby w odniesieniu do tej sprawy o obowiązkach i
prawach stron w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia budowlanego.
Podjęte w formie postanowienia rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach stron w
zakresie ochrony zabytków nie mogłoby jednak być co do jego zgodności z prawem
zaskarżone do sądu administracyjnego, wobec wynikającej z art. 196 § 3 k.p.a.
niedopuszczalności zaskarżenia do tego sądu postanowienia wydanego w trybie art.
106 k.p.a. Wprawdzie strona mogłaby wnieść skargę do sądu administracyjnego na
decyzję w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego na wykonanie robót budowla-
nych w obiekcie zabytkowym lub na terenie objętym ochroną zabytków, to jednak sąd
nie byłby władny do oceny zgodności tej decyzji z art. 27 ustawy o ochronie zabytków i
muzeach, lecz jedynie mógłby zbadać, czy organ budowlany właściwy w sprawie
udzielenia pozwolenia budowlanego uzyskał wymagane stanowisko wojewódzkiego
konserwatora zabytków. Należy zatem przyjąć, że kwestionowane postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego narusza art. 1 Przepisów Konstytucyjnych poprzez
przyjęcie w nim wykładni, prowadzącej do pominięcia przepisów prawa materialnego
stanowiącego podstawę orzekania o prawach i obowiązkach obywateli przez organy
administracji publicznej w formie decyzji, a w konsekwencji do istotnego ograniczenia
obywatelom gwarantowanego tym przepisem prawa do sądu.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.

=======================================