Postanowienie SN - III ARN 45/96
Izba:Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych
Sygnatura:III ARN 45/96
Typ:Postanowienie SN
Opis:Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/8/125
Palestra 1997/5-6/242
Monitor Prawniczy 1997/5/206
Data wydania:1996-09-26

Postanowienie z dnia 26 września 1996 r.
III ARN 45/96

Uchwała rady gminy w sprawie określenia stawek czynszu regulowanego
za najem lokali mieszkalnych, podjęta na podstawie art. 26 ustawy z dnia 2 lipca
1994 r o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 205,
poz. 509 ze zm.), należy do kategorii przepisów powszechnie obowiązujących na
obszarze gminy w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o
samorządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.)
Taka uchwała rady gminy podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu
Administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.


Przewodniczący SSN: Adam Józefowicz, Sędziowie SN: Kazimierz Jaśkowski,
Andrzej Kijowski, Jerzy Kuźniar, Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 26 września 1996 r. sprawy ze skargi
Teodora L. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia 19 grudnia 1994 r. [...] w przedmiocie
określenia stawek czynszu regulowanego za lokale mieszkalne, na skutek rewizji
nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od postanowienia Naczelnego Sądu
Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 1995 r. [...]

p o s t a n o w i ł:

u c h y l i ć zaskarżone postanowienie

U z a s a d n i e n i e

Rada Miejska w D. uchwałą z dnia 19 grudnia 1994 r. [...] w sprawie określenia
czynszu regulowanego za lokale mieszkalne ustaliła tzw. stawkę bazową czynszu
regulowanego za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w miejscowości D. w
wysokości 5.000 zł oraz przyjęła definicję pojęcia: Apowierzchnia użytkowa lokalu
mieszkalnego@ i zasady obliczania tej powierzchni. W § 3 tej uchwały stanowi się
ponadto, że: AWysokość czynszu określa się według załącznika do niniejszej uchwały
określającego współczynniki zwiększające i zmniejszające stawkę bazową.@ Zarządcy
budynków zostali zobowiązani w terminie miesiąca od daty wejścia w życie uchwały do
sporządzenia aneksów do umów najmu, wynikających ze zmiany przepisów i do
przekazania ich najemcom lokali.
Pismem z dnia 13 stycznia 1995 r. zainteresowany Teodor L., będący najemcą
lokalu komunalnego w D., zwrócił się do Rady Miejskiej o zmianę powyższej uchwały
przez uzupełnienie wykazu współczynników zwiększających lub zmniejszających
stawkę bazową czynszu o inne czynniki wymienione w art. 26 ustawy z dnia 2 lipca
1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz.
509 ze zm.) podnosząc, że nieuwzględnienie tych czynników w uchwale narusza jego
interes prawny. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie przewodniczący Rady Miejskiej
pismem z dnia 14 lutego 1995 r. poinformował Teodora L., że przedstawiona przez
niego propozycja zmiany treści uchwały nie została zaakceptowana przez radę.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu postano-
wieniem z dnia 21 grudnia 1995 r. [...] odrzucił skargę Teodora L. na uchwałę Rady
Miejskiej w D. z dnia 19 grudnia 1994 r. W ocenie Sądu uchwała rady gminy, o jakiej
mowa w art. 26 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych,
stanowi czynność z zakresu prawa cywilnego w sprawach majątkowych gminy. Na
poparcie tego stanowiska Sąd przeprowadził wywód obrazujący przekształcenie ad-
ministracyjnoprawnego stosunku najmu lokali mieszkalnych, zawiązywanego pod rzą-
dem uchylonej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (jednolity tekst: Dz.
U. z 1987 r., Nr 30, poz. 165 ze zm.) w stosunek cywilnoprawny, nawiązywany na
podstawie przepisów ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.
W świetle przepisów tej ostatniej ustawy czynsz regulowany nie może być traktowany
inaczej, jak jeden z przedmiotowo istotnych (accidentalia negotii) składników umowy,
kształtowanych przez strony. Wobec tego gmina, jako wynajmujący, w myśl art. 26
ustawy ustala stawkę czynszu regulowanego, która z chwilą przyjęcia, choćby w sposób
dorozumiany przez najemcę, staje się elementem umowy łączącej strony. Przyjęcie, iż
powyższa uchwała nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej nie oznacza,
że skarżący jest pozbawiony ochrony prawnej, bowiem w ocenie Sądu istnieją
możliwości kwestionowania tej uchwały Rady Miejskiej przed sądem powszechnym.
Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył powyższe postanowienie rewizją nadz-
wyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) oraz art. 1 i art. 3
ust. 1 Przepisów Konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy
Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą
ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie
terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.) i wniósł o uchylenie zaskarżonego
postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez
Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przepis art. 26 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodat-
kach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) upoważnia radę gminy do
ustalenia w drodze uchwały zróżnicowanych stawek czynszu regulowanego za 1 m2
powierzchni użytkowej lokalu z uwzględnieniem czynników podwyższających lub
obniżających jego wartość użytkową, w szczególności czynników wymienionych w pkt
1-4 tego przepisu i z zachowaniem zasad, o których mowa w art. 25 tej ustawy.
Uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 26 powyższej ustawy zawiera przepisy
powszechnie obowiązujące na obszarze gminy, bowiem jej adresatami są opłacający
czynsz regulowany najemcy lokali mieszkalnych położonych w miejscowości D. Z
punktu widzenia podstawy jej stanowienia powyższa uchwała należy do kategorii
przepisów gminnych w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz. U. z 1996 r., Nr 13 poz. 74 ze zm.), który
stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo
stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy. Ze względu
na istnienie wyraźnej podstawy zawartej w ustawie szczególnej, uchwała rady gminy
ustalająca zróżnicowane stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu miesz-
kalnego nie może być zaliczona do przepisów gminnych stanowionych na podstawie
art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym do sądu
administracyjnego może być zaskarżona uchwała organu gminy podjęta w sprawie z
zakresu administracji publicznej. Pojęcie Asprawa z zakresu administracji publicznej@
ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów
gminy rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu
gminy za uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej jest zatem
przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa
administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji
w drodze uchwały. W ocenie Sądu Najwyższego przepis art. 26 ustawy o najmie lokali i
dodatkach mieszkaniowych należy do norm prawa publicznego, bowiem zawiera
upoważnienie dla organu administracji publicznej (rady gminy) do ustalenia
zróżnicowanych stawek czynszu regulowanego w formie przepisów prawnych
powszechnie obowiązujących na obszarze gminy (przepisów gminnych). Stanowienie
przepisów prawnych przez organy administracji publicznej stanowi jedną z
podstawowych form wykonywania ustawowo określonych zadań i kompetencji tej
administracji, a kwalifikacja norm upoważniających organy administracji publicznej do
tego rodzaju aktywności, jako norm prawa publicznego, nie budzi wątpliwości (por.
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1991 r., III ARN 3/91; OSAP 1992 nr
9; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 1992 r., III ARN 74/92 OSNCP 1993 Nr
10 poz. 182).
Przedmiotem uchwały rady gminy wydanej na podstawie art. 26 ustawy o najmie
lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych jest wprawdzie sprawa czynszu
regulowanego, lecz nie oznacza to, że uchwała ta jest podjęta w sprawie z zakresu
prawa cywilnego, względnie że jest czynnością z zakresu prawa cywilnego w sprawach
majątkowych gminy, jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu
postanowienia kwestionowanego niniejszą rewizją nadzwyczajną. Sąd Najwyższy w
pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 27 lutego 1996 r., III CZP 190/95 (OSNC 1996 z. 4 poz. 46), że
charakter czynszu regulowanego nie wpływa na zmianę charakteru łączącego strony
stosunku najmu, który jest stosunkiem cywilnoprawnym i w ramach tego stosunku
strony określają wysokość czynszu w umowie, a zmiana umowy najmu w zakresie
wysokości czynszu może dojść do skutku poprzez jego wypowiedzenie. Należy zatem
przyjąć, że sprawą z zakresu prawa cywilnego jest określenie wysokości czynszu
regulowanego w umowie najmu (wypowiedzenie umowy najmu w zakresie wysokości
czynszu), nie zaś określenie zróżnicowanej stawki czynszu za najem lokalu
mieszkalnego w uchwale rady gminy, wydanej na podstawie art. 26 ustawy o najmie
lokali i dodatkach mieszkaniowych. Przedmiot regulacji tej uchwały należy do sfery
szeroko pojmowanej administracji publicznej, zwłaszcza przy przyjęciu poglądu przeds-
tawionego przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 września
1994 r. (W. 10/93) w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 85 i
art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (OTK 1994 r., Część
II, poz. 46), że w istocie cała działalność komunalna wykonywana w formach
publicznoprawnych, ma na celu wykonywanie zadań publicznych, a tym samym daje się
pomieścić w kategorii administracji publicznej. W ocenie Sądu Najwyższego odwołanie
się w tej kwestii jedynie do następstw prawnych wydania uchwały organu gminy , a
mianowicie wywołania przez tę uchwałę skutków cywilnoprawnych nie jest
wystarczające do przyjęcia, że taka uchwała nie jest podjęta w sprawie z zakresu
administracji publicznej. W orzecznictwie sądowym i doktrynie utrwalony jest bowiem
pogląd, że czynności podejmowane przez organy administracji publicznej mogą
wywoływać skutki prawne w sferze stosunków cywilnoprawnych, co nie zmienia
charakteru prawnego tych czynności, jako czynności z zakresu administracji publicznej.
W ocenie Sądu Najwyższego odnosi się to w pełni do uchwały rady gminy wydanej na
podstawie art. 26 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych.
W świetle przyjętych przez powyższą ustawę zasad i trybu ustalania wysokości
czynszu regulowanego za najem lokali mieszkalnych należy stwierdzić, że gmina jako
osoba prawa publicznego działająca poprzez radę gminy jest upoważniona do ustalania
zróżnicowanych stawek czynszu regulowanego za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali
mieszkalnych z uwzględnieniem czynników i zasad określonych w art. 25 i 26 tej ustawy
w formie przepisów gminnych, co jest sprawą z zakresu administracji publicznej w
rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, natomiast jako osoba
prawa cywilnego (wynajmujący) działająca poprzez zarząd lub inną upoważnioną
jednostkę organizacyjną gminy jest obowiązana wypowiedzieć umowę najmu w
zakresie (nowej) wysokości czynszu, co jest czynnością z zakresu prawa cywilnego,
która może być zakwestionowana w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu zaskar-
żonego niniejszą rewizja nadzwyczajną postanowienia, że uchwała rada gminy wydana
na podstawie art. 26 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych
stanowi czynność z zakresu prawa cywilnego w sprawach majątkowych gminy nie jest
trafny. Jak bowiem wynika z przepisu art. 25 ust. 1 tej ustawy czynsz regulowany
opłacają nie tylko najemcy lokali mieszkalnych tworzących zasób mieszkaniowy gminy
(art. 5 ust. 1 ustawy), lecz także np. lokali mieszkalnych stanowiących własność Skarbu
Państwa i państwowych osób prawnych (art. 66 ustawy). Ograniczanie zatem
przedmiotu uchwały rady gminy, o której mowa w art. 26 ustawy, do sfery majątkowej
gminy nie znajduje uzasadnienia w przepisach odnoszących się do zróżnicowanej,
także pod względem własnościowym, kategorii lokali mieszkalnych, których najemcy
opłacają czynsz regulowany.
Trafny jest zarzut wnoszącego rewizję nadzwyczajną, że podejmując kwes-
tionowane postanowienie Sąd pozbawił skarżącego należnej mu ochrony prawnej. Z akt
sprawy wynika bowiem, że przedmiotem skargi nie była wysokość czynszu za lokal
najmowany przez skarżącego, lecz nieuwzględnienie w uchwale rady gminy istotnych
dla określenia tej wysokości czynników różnicujących czynsz regulowany,
wymienionych w art. 26 ustawy. Skoro zatem uchwały rad gmin podejmowane na
podstawie powyższego przepisu nie mogą być rozpoznawane przez sądy powszechne,
bowiem nie są to sprawy cywilne w rozumieniu art. 1 KPC, należy stwierdzić, że Sąd
rażąco naruszył także art. 1 i art. 3 ust. 1 Przepisów Konstytucyjnych utrzymanych w
mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o
wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej
Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym ( Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.), poprzez
pozbawienie skarżącego prawa do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły sąd.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.

========================================
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych - inne orzeczenia:
dokumentdata wyd.
[IA] III ARN 53/96   Wyrok SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/9/142
1996-10-04 
[IA] III ARN 51/96   Wyrok SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/8/123
1996-10-04 
[IA] III ARN 49/96   Postanowienie SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/9/146 Monitor Prawniczy 1997/6/243
1996-10-04 
[IA] III ARN 48/96   Wyrok SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/9/141
1996-10-04 
[IA] III ARN 47/96   Wyrok SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/7/110 Orzecznictwo Sądów Polskich 1997/9/435 Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1999/7-8/348
1996-09-26 
  • Adres publikacyjny: