Postanowienie z dnia 18 października 1995 r.
III ARN 45/95


Organ administracyjny nie może poprzestać na udzieleniu
stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego
załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienie
sprawy w formie decyzji.


Przewodniczący SSN: Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Adam
Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski, Jadwiga Skibińska-Adamowicz
(sprawozdawca), Andrzej Wróbel,


Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 18 października 1995
r.,z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego sprawy ze
skargi Stefana i Agnieszki małż. W. na niewydanie decyzji
przez Burmistrza Miasta R. w przedmiocie zamiany działek
budowlanych oraz pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na
działce nr 104 położonej w R. przy ul. M. na skutek rewizji
nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od postanowienia
Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Gdańs-
ku z dnia 8 lutego 1995 r., [...]


u c h y l i ł zaskarżone postanowienie.

U z a s a d n i e n i e


W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stefan i
Agnieszka małż. W. żądali zobowiązania Burmistrza Miasta R. do
wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zamiany działek
i pozwolenia na budowę na działce Nr 104 o powierzchni 852 m2
położonej przy ulicy M. w R. Według ich twierdzeń ponad 20 lat
starali się bezskutecznie o zamianę działki Nr 104, która nie
mogła być zabudowana, na działkę równorzędną, na której
mogliby wznieść budynek mieszkalny dla siebie i swojej ro-
dziny, lecz "władze miasta R. konsekwentnie odmawiały wydania
decyzji administracyjnej" uniemożliwiając tym samym odwołanie
się do organu wyższej instancji. W tej sytuacji skarga stała
się koniecznością.

Burmistrz Miasta R. w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w
miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego
dzielnicy M. w R., zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady
Narodowej w R. [...] z dnia 15 grudnia 1987 r., teren działki
Nr 104 należącej do skarżących przeznaczony został w części na
tereny projektowanego żłobka i ciągu pieszo - jezdnego. Zmiana
tego planu mogłaby nastąpić w drodze jego aktualizacji , co
wiązałoby się z podjęciem stosownej uchwały przez Radę Miejską
w R., do tej pory jednak aktualizacja planu nie miała miejsca,
w związku z czym skarżący nie mogli uzyskać pozwolenia na
budowę, o czym byli wielokrotnie informowani.

Gdy chodzi o zamianę działki Nr 104 na inną, to Rada
Miejska rozumiejąc potrzeby Stefana i Agnieszki małż.W.
zaproponowała im najpierw działkę Nr 266/4 położoną przy ulicy
P. w R., a następnie wskazaną przez samych skarżących działkę
Nr 483/2 położoną w R. przy ulicy Z. Jednak do zamiany nie
doszło, gdyż skarżący nie przyjęli warunków zamiany, a
zwłaszcza nie zaakceptowali rozliczenia wartości działek.
Decyzja administracyjna w tej kwestii nie mogła być wydana,
gdyż zamiana nieruchomości może być realizowana wyłącznie w
drodze umowy cywilno-prawnej, opartej na wzajemnym
porozumieniu stron, a do takiego porozumienia nie doszło.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w
Gdańsku postanowieniem z dnia 8 lutego 1995 r. odrzucił skargę
małż. W.

Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowiło
stwierdzenie, że skargę małż. W. należy traktować jako skargę
opartą na podstawie art. 216 k.p.a., czyli jako skargę na
bezczynność organu administracyjnego. Warunkiem wstępnym
skorzystania z tego środka prawnego jest dopuszczalność drogi
postępowania administracyjnego co do przedmiotu, który ma być
określony w decyzji. Innym warunkiem skargi jest wyczerpanie
środków przewidzianych w art. 37 k.p.a., to znaczy
skorzystanie z zażalenia do organu administracyjnego wyższego
stopnia nad tym organem, który popadł w zwłokę w wydaniu
decyzji (art. 216 § 2 k.p.a.).

Co się tyczy skargi na niewydanie decyzji w przedmiocie
zamiany nieruchomości, to w tej części skarga jest
niedopuszczalna, gdyż zamiana nieruchomości nie może nastąpić
w postępowaniu administracyjnym (niedopuszczalność drogi
postępowania administracyjnego). Gdy zaś chodzi o skargę na
niewydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę na
działce Nr 104, to aczkolwiek Burmistrz Miasta R. (działając
na podstawie porozumienia zawartego przez Gminę z kierownikiem
Urzędu Rejonowego w W.) był organem właściwym do wydania
decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, skarżący nie
wnieśli do Wojewody G. zażalenia na niewydanie przez niego
decyzji, zgodnie z art. 37 k.p.a. Ich pisma w tej sprawie
miały charakter interwencyjny i eksponowały kwestię zamiany
działek, a nie wydania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd
Administracyjny podniósł również, że według stanu prawnego
obowiązującego od dnia 1 stycznia 1995 r. pozwolenie na budowę
może być zrealizowane po uprzednim wydaniu przez Burmistrza
Miasta R. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i
zagospodarowania terenu, która to decyzja musi jednak liczyć
się z istniejącym szczegółowym planem zagospodarowania
przestrzennego.

Od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego
Minister Sprawiedliwości złożył rewizję nadzwyczajną, w której
zarzucając rażące naruszenie art. 204 § 1 w związku z art. 216
§ 2 i art. 37 k.p.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postano-
wienia i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Rewidujący podniósł, że w odniesieniu do wniosku o
wydanie pozwolenia na budowę Naczelny Sąd Administracyjny nie
wskazał przeszkód, które uniemożliwiały wydanie decyzji w
sprawie, wobec czego - stosownie do wyników postępowania - de-
cyzja taka powinna być wydana. Gdy zaś chodzi o sprawę zamiany
działek, to decyzja administracyjna byłaby niedopuszczalna
tylko wtedy, gdyby zamiana działek miała nastąpić wyłącznie na
podstawie przepisów prawa cywilnego. Tymczasem zamiana gruntów
może być dokonana również w trybie administracyjnym. Dotyczy
to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy nieruchomość (lub jej część)
przeznaczona jest na ulicę w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wówczas
odpowiednia część nieruchomości przechodzi na własność gminy
za odszkodowaniem dla właściciela, które - stosownie do art.
61 wymienionej ustawy - może mieć również postać działki
zamiennej. Ponadto w myśl art. 84 ustawy o ochronie i
kształtowaniu środowiska właściciel nieruchomości
przeznaczonej pod zieleń towarzyszącą (w mieście - pod zieleń
miejską) może domagać się zamiany swojej nieruchomości (lub
jej części) na grunty poza terenami przeznaczonymi na tę
zieleń. Wobec tego, że sprawa zarówno w tym aspekcie, jak i w
kwestii wydania skarżącym pozwolenia na budowę nie została
wyjaśniona, zasadna jest rewizja nadzwyczajna oraz jej wniosek
o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodek Zamiejscowy w
Gdańsku do ponownego rozpoznania.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:



W aktach sprawy administracyjnej znajdują się dwie
teczki. Jedna z nich zaopatrzona jest tytułem "zamiana
nieruchomości", druga zaś ma nazwę "akta dotyczące
budownictwa".

Z pierwszej z teczek wynika, że Stefan i Agnieszka małż.
W. zwrócili się do Urzędu Miejskiego w R. o zamianę ich
działki położonej przy ulicy M. w R., oznaczonej Nr 104, na
inną działkę budowlaną. Korespondencja w tej sprawie toczy się
od kilkunastu lat i mimo dwukrotnej propozycji ze strony
Urzędu Miasta R., by działkę skarżących zamienić na działkę Nr
266/4 przy ulicy P. lub na działkę Nr 483/2 przy ulicy Z., nie
przyniosła rezultatów ze względu na kwestionowanie przez
skarżących albo "równorzędności" działek albo ich wartości.
Ostatni wniosek skarżących znajdujący się w wymienionej teczce
nosi datę 14 kwietnia 1995 r. i dotyczy "wykupienia ich
nieruchomości przez Gminę R.". Odpowiadając na powyższy
wniosek Burmistrz Miasta R. w piśmie z dnia 10 maja 1995 r.
poinformował, że nie widzi możliwości wykupu nieruchomości
skarżących, podtrzymał natomiast dotychczasowe stanowisko co
do zamiany nieruchomości, tj. zamiany działki Nr 483/2 na
działkę skarżących Nr 104, bez dopłat i zaznaczył, że oczekuje
na ich stanowisko w tej sprawie.

Z drugiej z teczek ("akta dotyczące budownictwa")
natomiast wynika, że Stefan i Agnieszka małż. W. najpierw
wystąpili z wnioskiem o zmianę przeznaczenia terenu działki Nr
104 (pismo z dnia 10 września 1990 r.), potem z wnioskiem o
uchwalenie zmiany miejscowego szczegółowego planu
zagospodarowania przestrzennego w zakresie ich nieruchomości -
działki Nr 104 (pismo z dnia 27 lutego 1992 r.), a następnie z
wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę na tejże działce
(pismo z dnia 30 września 1993 r.). Wprawdzie w wymienionej
teczce brak jest wskazanego pisma skarżących z dnia 30
września 1993 r., ale powołuje się na nie Kolegium Odwoławcze
przy Sejmiku Samorządowym Województwa G. w swoim piśmie z dnia
22 października 1993 r. stwierdzając, że z akt sprawy
dotyczącej skarżących, przekazanych przez Urząd Miasta R.
wynika, iż "ostatnio (w piśmie z dnia 30 września 1993 r.)"
skarżący żądali wydania pozwolenia na budowę na działce Nr 104
przy ulicy M. w R.

Nie ulega więc wątpliwości, że skarżący złożyli wniosek o
wydanie pozwolenia na budowę oraz że powyższy wniosek powinien
być załatwiony przez wydanie decyzji administracyjnej (art.
104 § 1 k.p.a.). Sprawa wydania pozwolenia na budowę jest
bowiem sprawą z zakresu prawa administracyjnego, która - w
razie wystąpienia z wnioskiem - powinna być rozstrzygnięta w
akcie władczym i jednostronnym odpowiedniego organu,
przyznającym lub odmawiającym przyznania uprawnień konkretnej
osobie, wydanym w trybie i formie przewidzianym w kodeksie
postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc - wniosek
skarżących o wydanie pozwolenia na budowę (decyzji
pozwalającej na budowę) powinien być załatwiony przez wydanie
decyzji negatywnej bądź pozytywnej, w zależności od
okoliczności faktycznych sprawy i stanu prawnego.

Jest tymczasem w sprawie niesporne, że wydanie decyzji
nie nastąpiło. Miała zaś miejsce bogata korespondencja między
skarżącymi a Burmistrzem Miasta R., w której skarżący byli
informowani o niezbędnych warunkach wydania pozwolenia na
budowę i o przeszkodach w jego uzyskaniu. Trafnie podniósł w
rewizji nadzwyczajnej Minister Sprawiedliwości, że jeżeli nie
ma przesłanek wskazujących na niedopuszczalność wydania
decyzji administracyjnej, właściwy organ administracyjny
powinien decyzję taką wydać. Nie jest natomiast wystarczające
udzielanie informacji, które nie określają w sposób stanowczy
i władczy sytuacji prawnej osoby zainteresowanej i wskutek
tego nie pozwalają także wykorzystać przysługujących jej
środków prawnych. Oznacza to,że w myśl art. 104 § 1 k.p.a. i
art.28-29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo
budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 38 ze zm.) Burmistrz Miasta R.
był obowiązany wydać decyzję pozwalającą skarżącym na budowę,
bądź odmawiającą wydania pozwolenia na budowę. Uprawnienia
Burmistrza wynikały z faktu przejęcia przez Radę Miejską w R.
prowadzenia w ramach zadań zleconych przez organy Miasta
zadania z zakresu administracji rządowej w tym także wydawania
decyzji administracyjnych pierwszej instancji w zakresie
wydawania pozwoleń na budowę (art. 29 ust. 4 Prawa
budowlanego).

Z wcześniejszych stwierdzeń wynika jednak, że wydanie
decyzji nie nastąpiło, natomiast skarżący w dniu 10 czerwca
1994 r. złożyli kolejne pismo (z dnia 7 czerwca 1994 r.) do
Burmistrza Miasta R. "wzywające Zarząd Miasta R. do wydania
decyzji w przedmiocie zamiany działek, a także zezwolenia na
budowę". W piśmie tym skarżący podnieśli, że wydanie decyzji
jest dla nich ważne dlatego, iż umożliwi im złożenie odwołania
do instancji wyższej. W odpowiedzi na powyższe pismo Zastępca
Burmistrza Miasta R. w piśmie z dnia 16 sierpnia 1994 r.
wyjaśnił, że "nie ma możliwości wydania decyzji", gdyż nie
pozwala na to odpowiednia uchwała Rady Miejskiej określająca
warunki zabudowy terenu, na którym między innymi znajduje się
działka skarżących oznaczona Nr 104. W związku z tym w piśmie
z dnia 31 sierpnia 1994 r. skierowanym do Rady Miasta R.,
nazwanym "odwołaniem od odmowy wydania decyzji
administracyjnej w przedmiocie zamiany działek, a także
zezwolenia na budowę", Stefan i Agnieszka małż. W. domagali
się wydania decyzji administracyjnej powołując się na to, że
jej brak uniemożliwia poddanie kontroli instancyjnej Sejmiku
Samorządowego i Naczelnego Sądu Administracyjnego sposobu
załatwienia ich sprawy.

Pomijając kolejne pismo skarżących (z dnia 1 września
1994 r.) i odpowiedź na nie Zastępcy Burmistrza Miasta R.
stwierdzającą, że przyczyną niewydania do tej pory decyzji
odmownej w sprawie pozwolenia na budowę było niezłożenie przez
skarżących "formalnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę"
należy stwierdzić, że już pismo Stefana i Agnieszki małż. W. z
dna 7 czerwca 1994 r. wymagało zwrócenia na nie uwagi i - po
rozważeniu - potraktowania go jako zażalenia na niewydanie
decyzji przez Burmistrza Miasta R. Wprawdzie pismo to nie zos-
tało skierowane do organu II instancji i nie zostało nazwane
"zażaleniem", jednak jego treść wskazuje na to, że skarżący
kwestionują postępowanie Burmistrza, a - ich zdaniem - organem
uprawnionym do kontroli tego postępowania jest Zarząd Miasta
R. Z istoty swojej pismo to było więc środkiem odwoławczym -
zażaleniem, choć organ odwoławczy nie został prawidłowo
określony, zaś powyższy wniosek potwierdzają dodatkowo kolejne
pisma skarżących: z dnia 31 sierpnia 1994 r. i z dnia 22
września 1994 r. skierowane tym razem do Rady Miasta R.
stanowiące skargę na złą działalność Urzędu Miasta R. i jego
Burmistrza i powołujące się na fakt niewydania przez Burmis-
trza decyzji administracyjnej w omawianej sprawie.

W tym stanie rzeczy trafne jest stanowisko wnoszącego
rewizję nadzwyczajną Ministra Sprawiedliwości, że sprawę
należy oceniać w płaszczyźnie art. 216 § 1 i § 2 w związku z
art. 37 k.p.a.

Z art. 196 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że do sądu
administracyjnego może być zaskarżona decyzja uprawnionego
organu wydana między innymi w sprawach budownictwa, nadzoru
budowlanego, materiałów budowlanych oraz urbanistyki i
architektury, natomiast art. 216 § 1 k.p.a. stanowi, że do
tego sądu można również wnieść skargę w razie niewydania przez
organ administracyjny decyzji w przepisanym terminie w
sprawach wymienionych w art. 196 k.p.a., przy czym możliwość
ta dotyczy sytuacji niewydania decyzji zarówno w postępowaniu
pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym.
Warunkiem wniesienia skargi jest jednak - stosownie do art.
216 § 2 k.p.a. - wyczerpanie środków przewidzianych w art. 37
k.p.a. Ten z kolei przepis przewiduje, że na niezałatwienie
sprawy w terminie określonym w art.. 35 lub ustalonym w myśl
art. 36 służy stronie zażalenie do organu administracji
państwowej wyższego stopnia.

Rozważenie przytoczonych przepisów uprawnia zatem do
wniosku, że niezałatwienie sprawy skarżących przez Burmistrza
Miasta R. wówczas uprawniałoby ich do złożenia skargi do
Naczelnego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu
administracyjnego I instancji, gdyby złożyli zażalenie do
organu administracyjnego II instancji.

W ocenie Sądu Najwyższego warunki określone art. 216 § 1
i 2 i art. 37 k.p.a. zostały spełnione, gdyż Burmistrz Miasta
R. - mimo kilkakrotnych pisemnych wniosków skarżących - nie
wydał decyzji administracyjnej w sprawie pozwolenia na budowę,
a pisma skarżących z dnia 7 czerwca 1994 r. (wzywającego
Zarząd Miasta R. do wydania zezwolenia na budowę), nie
potraktował jako zażalenia na niewydanie decyzji przez organ
administracyjny pierwszej instancji. Pismo to bowiem oceniane
według jego istoty, jest zażaleniem. Zgodnie zatem ze stanem
faktycznym sprawy należy przyjąć, że organ administracyjny
pierwszej instancji nie wydał decyzji w sprawie oraz, że na
powyższe niezałatwienie sprawy skarżący wnieśli zażalenie. Z
przytoczonych dwóch stwierdzeń wypływa kolejny wniosek, że
skarżącym przysługuje skarga do Naczelnego Sądu
Administracyjnego na niewydanie decyzji, a inaczej mówiąc - na
bezczynność organu obowiązanego do wydania decyzji
administracyjnej.

Wobec tego, w świetle przedstawionych rozważań i
argumentów, nie jest trafne zaskarżone postanowienie
odrzucające skargę małż. W. z powodu jej niedopuszczalności
(art. 204 § 1 k.p.a.). Jednocześnie należy przyznać rację
Ministrowi Sprawiedliwości, że naruszenie art. 204 § 1, art.
216 § 1 i 2 i art. 37 k.p.a. ma charakter poważny, gdyż w
istocie pozbawia stronę prawa rozpoznania jej sprawy w pos-
tępowaniu administracyjnym i sądowym. Uzasadnia więc rewizję
nadzwyczajną opartą na zarzucie rażącego naruszenia prawa.

Wbrew jednak stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego
dalsza część skargi Stefana i Agnieszki małż. W. nie dotyczy
niewydania przez Burmistrza Miasta R. decyzji o zamianie
działki skarżących Nr 104 na działkę należącą do Gminy ozna-
czoną Nr 483/2, leczy wydania decyzji o przywróceniu skarżącym
działki Nr 104, która - jak wynika ze skargi - jest obecnie w
posiadaniu osób trzecich wskutek tego, że "Władze Miasta na
podstawie uchwały o zamianie działek, zamieniły działki". O
tym, że skarżącym chodzi o odzyskanie działki Nr 104 świadczy
także dołączona do skargi kserokopia pisma z dnia 23 lutego
1994 r. nazwanego "odwołaniem", skierowanego do Komisji
Odwoławczej przy Sejmiku Samorządowym.

Z jego treści wynika, że skarżący wnoszą "o spowodowanie
wydania pierwotnej ich działki Nr 104", ponieważ warunki
zamiany, która faktycznie nastąpiła, nie zostały dotrzymane
przez Urząd Miasta ze względu na odmowę zapłaty odszkodowania.

W tym stanie rzeczy istnieje sprzeczność między
rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego opierającym
się na założeniu, że skarżącym chodzi o zamianę ich działki Nr
104 na inną działkę należącą do Gminy a faktycznym żądaniem
skarżących zawartym w skardze, sprowadzającym się do wydania
(zwrotu) działki Nr 104. Należy zatem uznać, że Naczelny Sąd
Administracyjny zajął stanowisko w kwestii nie będącej
przedmiotem skargi, nie zajął natomiast stanowiska w kwestii
objętej skargą.

Z tego względu i z przytoczonych wcześniej powodów Sąd
Najwyższy uchylił zaskarżone postanowienie, stosownie do art.
422 § 1 k.p.c. w związku z art.. 216 k.p.c.
=======================================