Postanowienie z dnia 4 września 1996 r.
III ARN 38/96

Lekarzowi przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na
decyzję zawieszającą go w prawie wykonywania zawodu lekarza.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski. Adam
Józefowicz, Janusz Łętowski, Walerian Sanetra (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po roz-
poznaniu w dniu 4 września 1996 r. sprawy ze skargi Marii W. na uchwałę Prezydium
Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 18 stycznia 1995 r. [...] w przedmiocie zawieszenia
Marii W. w prawie wykonywania zawodu, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa
Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Adminis-
tracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 1996 r. [...]

p o s t a n o w i ł:

u c h y l i ć zaskarżone postanowienie.


U z a s a d n i e n i e

Powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 4 ust. 2 pkt 3 w związku z
art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 30, poz. 158
ze zm.), art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 28 października 1950 r. o zawodzie lekarza (Dz. U.
Nr 50, poz. 458 ze zm.) i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki
Społecznej z dnia 2 września 1991 r. w sprawie postępowania dotyczącego poz-
bawiania prawa wykonywania zawodu lekarza z powodu niezdolności do jego wy-
konywania (Dz. U. Nr 83, poz. 379) Okręgowa Rada Lekarska w T. uchwałą [...] podjętą
w dniu 16 grudnia 1994 r. zawiesiła Marię W. w prawie wykonywania zawodu lekarza do
czasu poddania się badaniu przez specjalną komisją powołaną przez Okręgową Radę
Lekarską w T. W uzasadnieniu uchwały Rada stwierdziła, że pomimo dwukrotnego,
prawidłowego zawiadomienia o miejscu i terminie badania przez lekarzy [...] Maria W.
nie stawiła się na badanie i nie usprawiedliwiła swej nieobecności.
Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 1995 r.
odwołania Marii W. od uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w T. utrzymało tę ostatnią
uchwałę w mocy [...]. Jako podstawę orzeczenia powołano art. 9 ust. 2 ustawy o
zawodzie lekarza, art. 14 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o izbach lekarskich oraz
uchwałę Nr 4/94/II Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 19 lutego 1994 r. w sprawie
upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej do działania w imieniu Naczelnej
Rady Lekarskiej.
Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 1996 r. [...], wydanym w następstwie skargi
Marii W. z dnia 21 marca 1996 r. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z
dnia 18 stycznia 1995 r. i uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w T. z dnia 16 grudnia
1994 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił jej skargę z powodu braku
- jak wyjaśnił - kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego do oceny legalności uchwał
organów samorządu lekarskiego (art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o
Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 76, poz. 368 ze zm.). Zdaniem tego
Sądu "uchwały organów Naczelnej Izby Lekarskiej lub Okręgowej Izby Lekarskiej pod
względem niezgodności z prawem mogą być zaskarżone do Sądu Najwyższego przez
Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej - art. 10 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich". Skoro
kontroli legalności tych uchwał dokonuje Sąd Najwyższy, to tym samym wyłączona jest
kognicja NSA na podstawie art. 19 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Stanowisko to zostało zakwestionowane przez Prezesa Naczelnego Sądu
Administracyjnego, który zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie art.
27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz art. 10 ust. 1 i 14 ust. 1 i 2
ustawy o izbach lekarskich i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy NSA do
ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego stanowisko, jakoby jedynie Sąd
Najwyższy był uprawniony do badania zgodności z prawem uchwał samorządu lekarzy
jest błędne, gdyż nie uwzględnia ono wszystkich rozwiązań wprowadzonych w tym
zakresie w ustawie o izbach lekarskich, a w szczególności regulacji zawartej w art. 14
tej ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich Minister Zdrowia i Opieki
Społecznej może zaskarżyć do Sądu Najwyższego sprzeczną z prawem uchwałę
organów Okręgowej Izby Lekarskiej lub Naczelnej Izby Lekarskiej pod zarzutem
niezgodności z prawem. Wyjątek od tej zasady zawarty został w art. 14 tej ustawy,
stosownie do którego do uchwał samorządu lekarzy w sprawach stwierdzenia prawa
wykonywania zawodu bądź jego pozbawiania z powodu niezdolności do wykonywania
zawodu stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się
do decyzji administracyjnej (ust. 1). Na uchwałę, o której mowa w tym przepisie, służy
zainteresowanemu skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego (ust. 2). W ocenie
Prezesa NSA dyspozycja tego przepisu obejmuje także uchwały o zawieszeniu lekarza
w prawie wykonywania zawodu z powodu odmowy poddania się badaniom lekarskim, o
jakich mowa w art. 9 ust. 2 ustawy o izbach lekarskich. Wniosek taki znajduje potwier-
dzenie w treści art. 14 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich. Z przepisu tego wynika
bowiem, że kognicji NSA poddane zostały uchwały organów samorządu lekarzy w spra-
wach "pozbawiania", a nie tylko "pozbawienia" prawa wykonywania zawodu z powodu
niezdolności do jego wykonywania (art. 9 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza).
"Pozbawienie" prawa wykonywania zawodu jest pojęciem węższym niż jego "pozba-
wianie". Oznacza ono odebranie lekarzowi uprawnienia do sprawowania wyuczonego
zawodu. Drugim natomiast terminem objęte są nie tylko tego rodzaju działania, ale
wszystkie inne, w tym prowadzące dopiero do wyeliminowania lekarzy z działalności
zawodowej. Czynnością taką jest niewątpliwie - w ocenie wnoszącego rewizję nadzwy-
czajną - podjęcie uchwały o zawieszeniu lekarza w prawie wykonywania zawodu, skoro
zarówno jej celem, jak i skutkiem jest zakazanie lekarzowi pracy w zawodzie z przyczyn
"pozadyscyplinarnych".
Według Prezesa NSA odmienna wykładnia, wyłączająca możliwość kwestio-
nowania zaskarżonej uchwały na drodze postępowania przed NSA, stanowi także naru-
szenie art. 1 i 56 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez Ustawę
Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą
ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie
terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.), w zakresie dotyczącym prawa do
rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd, które przewiduje także art. 14 Między-
narodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 15 grudnia 1966 r., raty-
fikowanego przez Polskę w dniu 3 marca 1977 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 167 i 168).

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wska-
zanych. Uprawnienie przyznane w przepisie art. 10 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich
polegające na możliwości zaskarżenia przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej
uchwał organów Naczelnej Izby Lekarskiej lub okręgowej izby lekarskiej z powodu ich
niezgodności z prawem zasadniczo dotyczy aktów o charakterze generalnym, nie zaś
uchwał, w których bezpośrednio rozstrzyga się o prawach i interesach poszczególnych
lekarzy. Istnienie więc takiego uprawnienia nie uzasadnia tezy, iż w sprawie dotyczącej
zawieszenia w prawie wykonywania zawodu lekarza na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o
zawodzie lekarza oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie postępowania dotyczącego
pozbawiania prawa wykonywania zawodu lekarza z powodu niezdolności do jego
wykonywania, ma zastosowanie przepis art. 19 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym, stanowiący, że NSA nie jest właściwy w sprawach należących do
właściwości innych sądów. Indywidualny charakter decyzji w kwesti zawieszenia w
prawie wykonywania zawodu lekarza powoduje bowiem, że nie może być ona
zaskarżona w trybie przewidzianym w art. 10 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich.
Przewidziane w tym przepisie uprawnienie przysługuje przy tym Ministrowi
Zdrowia i Opieki Społecznej, a nie bezpośrednio stronie, stąd też nawet gdyby uznać,
że Minister na podstawie tego przepisu może zaskarżyć także uchwałę dotyczącą
zawieszenia w prawie wykonywania zawodu lekarza, to nie oznaczałoby to, iż w ten
sposób zagwarantowana byłaby realizacja prawa obywateli do rozpatrzenia sprawy
przez niezawisły sąd. Ponadto trudno przyjąć, iż sprawa, w której Minister Zdrowia i
Opieki Społecznej występuje do Sądu Najwyższego, jest identyczna ze sprawą, w której
podjętą wobec niego decyzję o zawieszeniu w prawie wykonywania zawodu
kwestionuje sam zainteresowany lekarz i w związku z tym nie można uznać, że sprawa
dotycząca decyzji kwestionowanej przez niego należy do właściwości Sądu Najwyż-
szego.
Oprócz tego zasadne są zarzuty związane z pominięciem przez NSA wniosków
wypływających z analizy art. 14 ustawy o izbach lekarskich, w którym operuje się
szerokim pojęciem spraw "pozbawiania", a nie "pozbawienia" prawa wykonywania
zawodu lekarza. Użycie tego szerszego pojęcia nie jest w tym przepisie przypadkowe i
obejmuje ono także sytuacje zawieszenia w prawie wykonywania zawodu lekarza, a nie
tylko wypadek, w którym dochodzi do jego pozbawienia. Formuła z art. 14 ustawy o
izbach lekarskich koresponduje przy tym wyraźnie z tytułem rozporządzenia Ministra
Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 2 września 1991 r., gdyż jest to rozporządzenie w
sprawie postępowania dotyczącego "pozbawiania" (a nie "pozbawienia") prawa
wykonywania zawodu z powodu niezdolności do jego wykonywania, a przy tym roz-
porządzenie to, normując problemy "pozbawiania prawa wykonywania zawodu" prze-
widuje także przypadek zawieszenia w prawie jego wykonywania. Co więcej, wnioski
wyprowadzone z wykładni systemowej pozwalają przyjąć, że również wtedy, gdyby w
art. 14 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich użyto terminu "pozbawienie", a nie "pozbawia-
nie", to i tak obejmowałby on także zawieszenie lekarza w prawie wykonywania
zawodu. Uchwalając w 1989 r. ustawę o izbach lekarskich ustawodawca znowelizował
jednocześnie ustawę o zawodzie lekarza, zmieniając między innymi treść jej art. 9. W
myśl ustępu pierwszego tego artykułu, lekarz może być pozbawiony prawa wy-
konywania zawodu na stałe lub na okres trwania niezdolności do wykonywania zawodu.
Natomiast według ustępu drugiego art. 9 możliwe jest także zawieszenie lekarza w
prawie wykonywania zawodu (gdy odmawia on poddania się badaniom, a dalsze
wykonywanie przez niego zawodu grozi niebezpieczeństwem dla osób przez niego
leczonych). W następnych przepisach (ust. 3 i 4) art. 9 ustawy o zawodzie lekarza
przewidziano, że postępowanie w sprawach pozbawienia prawa wykonywania zawodu
jest poufne oraz, że Minister Zdrowia i Opieki Społecznej ma obowiązek ustalenia
szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia (a
nie "pozbawiania") prawa wykonywania zawodu. Nie może budzić wątpliwości - jeżeli
mieć na uwadze to, iż regulacja z art. 9 ustawy o zawodzie lekarza tworzy określoną
całość - iż przepisy jego ustępu 3 i 4 obejmują nie tylko to, co zostało uregulowane w
ustępie pierwszym (pozbawienie prawa), ale i w ustępie drugim (zawieszenie w prawie).
Tak też rozumie ten artykuł Minister Zdrowia i Opieki Społecznej, skoro w rozpo-
rządzeniu z dnia 2 września 1991 r. zamieścił regulacje, które dotyczą nie tylko poz-
bawienia prawa wykonywania zawodu lekarza, ale także i decyzji w sprawie zawie-
szenia go w prawie wykonywania zawodu. Innymi słowy trzeba uznać, że w art. 9
ustawy o zawodzie lekarza posłużono się pojęciem "spraw pozbawienia wykonywania
zawodu" w szerszym rozumieniu, które obejmuje zarówno przypadek "pozbawienia
lekarza prawa wykonywania zawodu", jak i sytuację, gdy dochodzi do "zawieszenia
lekarza w prawie wykonywania zawodu". Tym szerokim - przy zastąpieniu słowa "poz-
bawienie" słowem "pozbawianie" - pojęciem "spraw pozbawienia wykonywania zawodu
lekarza" posługuje się ustawodawca także w art. 14 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich,
za czym przemawia między innymi to, że to właśnie ta ustawa nadała nowe brzmienie
art. 9 ustawy o zawodzie lekarza. Za takim rozumieniem wspomnianej formuły
występującej w art. 14 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich przemawia także to, iż w istocie
pozbawienie lekarza prawa wykonywania zawodu na stałe lub na określony czas
wywołuje w gruncie rzeczy te same następstwa (prawną i faktyczną niemożliwość
wykonywania zawodu), jak zawieszenie go w wykonywaniu tego prawa, co uzasadnia
taką samą, a może nawet większą (gdy zważyć, że zawieszenie w prawie wykonania
zawodu następuje bez orzeczenia komisji lekarskiej) potrzebę ustanowienia systemu
kontroli nad decyzjami w tych sprawach i stworzenia możliwości ich zaskarżenia przez
stronę postępowania. Wynika stąd, że wnioski wypływające z wykładni systemowej,
funkcjonalnej, a także historycznej prowadzą do jednoznacznego stwierdzenia, że w
pojęciu "spraw pozbawiania prawa wykonywania zawodu" występującym w art. 14 ust. 1
ustawy o izbach lekarskich mieści się także przypadek zawieszenia lekarza w
wykonywaniu tego prawa, a to z kolei oznacza, iż z mocy art. 14 ust. 2 tej ustawy
stronie przysługuje skarga do NSA na uchwałę zawieszającą ją w prawie wykonywania
zawodu.
Z powyżej wskazanych powodów Sąd Najwyższy na podstawie art. 422 § 1 KPC
uchylił zaskarżone postanowienie, co powoduje, że skarga Marii W. powinna zostać
przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznie rozpoznana.

========================================