Postanowienie z dnia 26 września 1995 r.
III ARN 33/95

Zezwolenie wydane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na
podstawie art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o
muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.) jest decyzją administracyjną, która po-
winna zapaść w odrębnym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie o
podział nieruchomości podlegającej konserwatorskiej ochronie.

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz,
Andrzej Kijowski (sprawozdawca), Maria Mańkowska, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po roz-
poznaniu w dniu 26 września 1995 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "S.Ch." w C.
na postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 13 lipca 1993 r., [...] w
przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na podział działki [...] położonej w C. na skutek
rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od postanowienia Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 1994 r., [...]

u c h y l i ł zaskarżone postanowienie.

U z a s a d n i e n i e

Gminna Spółdzielnia "S.Ch." w C. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w J. o
wydzielenie z działki [...], położonej w C. w obrębie strefy ochrony założenia parkowo-
-dworskiego, części oznaczonej [...], na której usytuowany jest pawilon handlowy zai-
nteresowanej Spółdzielni. Kierownik Urzędu Rejonowego w J., pismem z dnia 22 wrześ-
nia 1992 r. zwrócił się więc do Państwowej Służby Ochrony Zabytków-Oddział
Wojewódzki w P. o wyrażenie zgody na dokonanie wspomnianego podziału.
Wojewódzki Konserwator Zabytków w P., postanowieniem z dnia 23 października
1992 r. odmówił swej zgody na proponowany podział z uzasadnieniem, że "jakiekolwiek
dzielenie tego terenu jest niewłaściwe". Zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymał w mocy
Generalny Konserwator Zabytków, który w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 lipca
1993 r. podał m.in., że park w C. ma duże walory zabytkowe i powinien być
zrewaloryzowany według jednolitej koncepcji. Wydzielenie parceli z obszaru wpisanego
do rejestru zabytków grozi zaś niebezpieczeństwem trwałego i niewłaściwego
zagospodarowania tego terenu. Występowanie na nim pawilonu handlowego ma
zresztą tymczasowy charakter. Zgodnie bowiem z ogólnym planem zagospodarowania
przestrzennego gminy, jak też szczegółowym planem "Centrum" C. z 1988 r., na
przedmiotowej działce przewidziana jest adaptacja istniejącej szkoły (do czasu
wybudowania nowej), a teren podlega ochronie konserwatorskiej.
Skarga Gminnej Spółdzielni na powyższe postanowienie Generalnego Konser-
watora Zabytków została przez Naczelny Sąd Administracyjny odrzucona postanowie-
niem z dnia 15 grudnia 1994 r. [...]. Zdaniem składu orzekającego skarga taka jest w
świetle art. 196 § 3 k.p.a. niedopuszczalna.
Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego rewizją nadzwyczajną z dnia
14 czerwca 1995 r. zaskarżył Minister Sprawiedliwości. Skarżący zarzucił temu
orzeczeniu rażące naruszenie art. 204 § 1, art. 106 § 1 i 5 k.p.a. oraz art. 27 ustawy z
dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze
zm.) i na podstawie art. 210 k.p.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz
przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do
ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Minister wywiódł, że na podstawie art. 27
ustawy o ochronie dóbr kultury wojewódzki konserwator zabytków orzeka indywidualnie
o dopuszczeniu albo o odmowie dopuszczenia do zamierzonych czynności (robót) w
każdym obiekcie lub na nieruchomościach poddanych konserwatorskiej ochronie.
Orzeczenie takie zawsze rozstrzyga o istocie sprawy, a więc jest decyzją
administracyjną w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., wiążącą zarówno strony, jak też
organy administracji publicznej wykonujące urzędowe czynności względem nieru-
chomości lub obiektów poddanych ochronie zabytków.
Zastąpienie decyzji z art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury przez postanowienie
przewidziane w art. 106 k.p.a. prowadzi do niedopuszczalnnego ograniczenia
przysługujących stronom środków ochrony prawnej. Pozbawia bowiem dostępu do sądu
administracyjnego (art. 106 § 5 w zw. z art. 196 § 3 k.p.a.), czym narusza też
konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego. Naruszeniem tej zasady
jest ponadto sytuacja, w której stanowisko innego organu, wyrażone w trybie art. 106
k.p.a. dla wewnętrznych potrzeb danego postępowania, miałoby rozstrzygać o istocie
sprawy w postępowaniu głównym. Ewentualna skarga do sądu administracyjnego na
decyzję wydaną w postępowaniu głównym (tzn. na decyzję o odmowie dokonania żą-
danego podziału nieruchomości) nie mogłaby objąć rozstrzygnięcia dokonanego pos-
tanowieniem organu ochrony zabytków, wydanym na podstawie art. 106 k.p.a. Postano-
wienie to, jako niezaskarżalne do sądu administracyjnego, wiązałoby niezmiennie organ
orzekający w postępowaniu głównym.
Jeżeli zatem strona wnosząca o dokonanie podziału nieruchomości poddanej
ochronie zabytków nie przedłożyła organowi właściwemu w sprawach podziału
uprzedniej decyzji wymaganej przez art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury, to organ ten
powinien do tego momentu zawiesić postępowanie.
W konkluzji wywodów rewizji nadzwyczajnej Minister Sprawiedliwości wyraził
pogląd, że postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 13 lipca 1993 r.
powinno być rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny pod kątem zgodności z
ustawą o ochronie dóbr kultury, a zwłaszcza przepisem jej art. 27. Potraktowanie tego
postanowienia jako orzeczenia wydanego w trybie art. 106 k.p.a. i odrzucenie skargi
wniesionej w trybie art. 204 § 1 k.p.a. jako niedopuszczalnej, stanowi zatem rażące
naruszenie tych przepisów oraz art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zarzuty rewizji nadzwyczajnej są trafne, dobrze umotywowane i uzasadniają
zgłoszony wniosek rewizyjny. Przekonywająca jest zwłaszcza ocena, że zezwolenie
wojewódzkiego konserwatora zabytków na dokonanie jakiejkolwiek zmiany w nierucho-
mościach lub obiektach objętych ochroną zabytków, wydawane na podstawie art. 27
ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz.
48 ze zm.), ma charakter prawny decyzji w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., a nie
postanowienia, o jakim mowa w art. 106 § 5 k.p.a. Ocena ta nie ulega zmianie także
wówczas, gdy wspomniane rozstrzygnięcie zapada w postępowaniu, które wobec
głównego, czy podstawowego postępowania administracyjnego ma tzw. incydentalny
charakter.
Jak już bowiem zauważył Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9
grudnia 1993 r., III ARN 54/93, zależność między takimi postępowaniami nie jest prosta,
ani bezpośrednia. Przepis art. 106 § 1 k.p.a. dotyczy jedynie sytuacji "typowej", w której
wydanie decyzji zależy od opinii lub stanowiska innego organu, wyrażanych w nie
decyzyjnej formie rozstrzygnięcia administracyjnego. Stanowisko innego organu
wyrażone w jego postanowieniu ma wówczas cechy dokumentu zawierającego opinię
lub konsultację specjalistyczną co do warunków lub następstw decyzji administracyjnej,
a zatem ogranicza się do sfery czynników kształtujących motywację organu mającego
kompetencję rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W systemie prawa
administracyjnego występują jednak i takie uregulowania, których przykładem jest art.
27 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach, gdy postępowanie incydentalne
przesądza o sposobie rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu głównym. W takiej
sytuacji rozstrzygnięcie zapadające w postępowaniu głównym ma charakter decyzji
związanej.
Przytoczone poglądy podziela również Sąd Najwyższy w niniejszym składzie z tą
wszakże różnicą, że postępowanie incydentalne, przesądzające o treści rozstrzygnięcia
sprawy w postępowaniu głównym, nie może być wszczęte z inicjatywy organu
administracyjnego kompetentnego do wydania w nim takiej związanej decyzji. Organ
ten nie ma bowiem w postępowaniu incydentalnym przymiotu strony w rozumieniu art.
28 k.p.a. Postępowanie administracyjne może zaś być w świetle art. 61 § 1 k.p.a.
wszczęte tylko na wniosek strony lub z urzędu. Nie wynika stąd bynajmniej - jak twierdzi
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - że
wspomniany organ powinien się zatem zwrócić do organu współdziałającego, czy raczej
współdecydującego, o wyrażenie jego woli w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., a więc w
formie postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny uważa zresztą niekonsekwentnie,
że wola wspomnianego organu musi być stosownie do art. 104 k.p.a. wyrażona w
formie decyzji, jeżeli o wszczęcie incydentalnego postępowania administracyjnego
wnosi sama strona.
Tymczasem o charakterze prawnym rozstrzygnięcia w administracyjnym postę-
powaniu incydentalnym przesądzają przepisy prawa materialnego, a nie przepisy
proceduralne. Jeżeli więc zezwolenie wydawane przez wojewódzkiego konserwatora
zabytków na podstawie art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach jest decyzją
administracyjną, to powinna ona zapaść w odrębnym postępowaniu, poprzedzającym
postępowanie o podział nieruchomości podlegającej konserwatorskiej ochronie. Gdyby
zaś postępowanie o podział takiej nieruchomości zostało już wszczęte, to kwestia
przedmiotowego zezwolenia staje się zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym
zawieszenie toczącego się postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Kierując się powyższymi przesłankami Sąd Najwyższy na podstawie art. 207 § 2
pkt 3 k.p.a. w związku z art. 422 § 2 k.p.c. orzekł jak w sentencji postanowienia.

========================================