Postanowienie z dnia 24 października 2001 r., III CKN 430/00

Mienie gromadzkie, które na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia
25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (jedn. tekst: Dz.U. z 1975 r. Nr 26
poz. 139) stało się mieniem gminnym, stanowiło przedmiot własności
państwowej w rozumieniu art. 177 k.c.

Sędzia SN Mirosława Wysocka (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Irena Gromska-Szuster
Sędzia SN Mirosław Bączyk

Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Gminnej Spółdzielni ,,Samopomoc
Chłopska" w D. przy uczestnictwie Gminy D., Henryka D., Krzysztofa F., Henryka
R., Antoniego W., Janusza R., Adolfa S., Kazimierza J. i Henryka K. o zasiedzenie,
po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej na rozprawie w dniu 24 października 2001 r.,
kasacji wnioskodawczyni od postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Kielcach z dnia
21 października 1998 r.
oddalił kasację i zasądził od wnioskodawczyni Gminnej Spółdzielni
,,Samopomoc Chłopska" w D. na rzecz Gminy D. kwotę 500 zł tytułem zwrotu
kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Sąd Wojewódzki w Kielcach postanowieniem z dnia 21 października 1998 r.
oddalił apelację wnioskodawczyni Gminnej Spółdzielni ,,Samopomoc Chłopska" w
D. od postanowienia Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 16 lutego 1998 r., którym
Sąd ten oddalił jej wniosek o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie własności
bliżej opisanej nieruchomości, położonej w D.
Aprobując podstawę faktyczną i prawną orzeczenia Sądu pierwszej instancji,
Sąd Wojewódzki stwierdził, że do zasiedzenia dojść nie mogło ze względu na zbyt
krótki
okres
posiadania
nieruchomości.
Sporną
działkę
przekazało
wnioskodawczyni w posiadanie Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w D. w
1967 r., jednakże na podstawie art. 177 k.c. (obowiązującego od dnia 1 stycznia
1965 r.) nie miały do niej zastosowania przepisy o nabyciu własności przez
zasiedzenie, stanowiła ona bowiem przedmiot własności państwowej. Uchylenie
tego przepisu nastąpiło dopiero w ustawie z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy
kodeks cywilny (Dz.U. Nr 55, poz. 321), która weszła w życie w dniu 1 października
1990 r. Przy uwzględnieniu zasady wynikającej z art. 10 tej ustawy, okres
nieodzowny do nabycia własności nieruchomości, posiadanej w złej wierze,
upływać mógłby dopiero w 2005 r. Charakter nieruchomości, jako stanowiącej
przedmiot własności państwowej, Sądy orzekające w sprawie ustaliły na podstawie
analizy przepisów ustaw z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu
terytorialnego (Dz.U. Nr 35, poz. 294), z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych
organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130), z dnia 25 września
1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad
narodowych (Dz.U. Nr 3, poz. 191 ze zm.), z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach
narodowych (Dz.U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 i z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy
wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 19) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego
zbywania (Dz.U. Nr 64, poz. 303).
Kasację od postanowienia Sądu Wojewódzkiego wnioskodawczyni oparła na
podstawie naruszenia prawa materialnego - art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca
1950 r., art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r., art. 7 ust. 1 ustawy z dnia
10 maja 1990 r., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. oraz
art. 177 k.c. (obowiązującego od dnia 1 stycznia 1965 r. do dnia 1 października
1990 r.) oraz naruszenia przepisu art. 316 § 1 k.p.c. przez ,,niewzięcie pod uwagę"
postanowień art. 44 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. i art. 38 ustawy z dnia 25
września 1954 r. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie postanowień Sądów obu
instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Rejonowemu w
Kielcach.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 316 § 1 k.p.c. Nie występuje w
sprawie sytuacja, w której Sąd - z naruszeniem dyrektywy zawartej w tym przepisie
- oparłby się na innym niż obowiązujący w dacie orzekania stanie prawnym. Sąd, w
ramach dokonywanej analizy prawnej, uwzględniał między innymi wskazane (już
nieobowiązujące) przepisy i rozważał ich znaczenie z punktu widzenia oceny
charakteru spornej nieruchomości. Wbrew zarzutom skarżącego, Sąd ,,wziął pod
uwagę" treść wymienionych przepisów, a wynik tych rozważań - odmienny od
stanowiska skarżącego - nie może być skutecznie podważany w ramach zarzutu
naruszenia art. 316 § 1 k.p.c.
Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że sporna nieruchomość stanowiła
mienie gromadzkie w rozumieniu ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej
zmianie samorządu terytorialnego; pod rządem tej ustawy gromady, nie będąc
jednostkami samorządu terytorialnego, miały osobowość prawną oraz były
podmiotami majątku i dobra gromadzkiego. Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o
terenowych organach jednolitej władzy państwowej wprowadziła system jednolitej
władzy państwowej, powołała rady narodowe jako terenowe organy jednolitej
władzy państwowej (art. 1) i zniosła związki samorządu terytorialnego (art. 32 ust.
1). Majątek dotychczasowych związków samorządu terytorialnego z mocy prawa
stał się majątkiem państwa (art. 32 ust. 2). Wbrew zarzutom skarżącej, sprzecznym
z treścią uzasadnienia orzeczenia Sądu, Sąd dostrzegł, że przejęcie dotyczyło
majątku gmin, a nie gromad. Wziął także pod uwagę, że dotychczasowe przepisy o
gromadach i organach gromadzkich zachowały moc do czasu odrębnego
uregulowania ustawowego (art. 44 ust. 1), zarzut naruszenia przez Sąd art. 32 ust.
2 ustawy z 1950 r. należało zatem ocenić jako oczywiście chybiony.
Doniosłe skutki w omawianej kwestii wynikały z ustawy z dnia 25 września
1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad
narodowych. W miejsce dotychczasowych gmin i gromad utworzono nowe gromady
jako jednostki podziału administracyjnego wsi (art. 1), a gromadzkie rady narodowe
stały się organami władzy państwowej w gromadach (art. 4). Mieszkańcom
dotychczasowych gromad zagwarantowano nienaruszalność indywidualnie im
przysługujących praw (art. 38 ), a ponadto udzielono delegacji do wydania
przepisów wykonawczych regulujących m.in. tryb przekazania majątku gminnych
rad narodowych i sprawy zarządu mieniem gromadzkim (art. 41). W wydanym na
podstawie tej delegacji rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1957 r. w
sprawie zbywania nieruchomości wchodzących w skład majątku i dobra dawnych
gromad (Dz.U. Nr 49, poz. 237) majątek i dobro gromadzkie traktowano jak
własność państwa. Dyspozycje o charakterze właścicielskim następowały co
prawda na wniosek zebrania wiejskiego, ale w formie i na podstawie uchwał
gromadzkich rad narodowych, będących organami władzy państwowej.
Konsekwentnie, w późniejszych aktach wykonawczych, utrzymywano tak określone
zasady dysponowania mieniem.
Na tle wymienionej ustawy z 1954 r. wskazywano w doktrynie, że utworzenie
gromad jako jednostek podziału administracyjnego wsi spowodowało, iż przestał w
sensie prawnym istnieć dotychczasowy podmiot własności mienia gromadzkiego.
Odpowiednikiem dawnej gromady stała się wieś, która nie miała osobowości
prawnej ani zakresu zadań publicznych, a zatem nie mogła stać się następczynią
gromady w zakresie praw majątkowych. Właścicielami mienia nie stali się również
mieszkańcy wsi, którzy nigdy przedtem nimi nie byli. Przy odrzuceniu koncepcji, że
mienie gromadzkie stało się własnością niczyją, w zasadzie jednolicie
przyjmowano, że po reformie z 1954 r., pomimo braku wyraźnej deklaracji
ustawowej, mienie gromadzkie stało się własnością państwa. Poręczenie z art. 38
ustawy odnosiło się tylko do tej części mienia, które stanowiło majątek członków
dawnej gromady, a nie majątek gromady jako osoby prawnej.
Deklaracja analogicznej treści i o analogicznym znaczeniu została powtórzona
w ustawie z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (art. 98 ust. 1).
Dotychczasowe przepisy szczególne dotyczące gromad i gromadzkich rad
narodowych miały znaleźć zastosowanie do gmin i gminnych rad narodowych (art.
95). Jednocześnie w art. 98 ust. 2 ustalono, że ,,dotychczasowe mienie gromadzkie
staje się mieniem gminnym", i aczkolwiek ustawa nie zawierała wyraźnego
postanowienia, że mienie gromadzkie stało się mieniem państwowym, to mienie to
traktowała jako własność państwa, pozostającą w dyspozycji organów władzy
państwowej - gromadzkich rad narodowych. Podobnie ujmowało to wydane na
podstawie ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r.
W omawianej kwestii literaturze dominował pogląd, że mienie gromadzkie
zarządzane przez gromadzkie (później gminne) rady narodowe, stanowiło własność
ogólnonarodową. Stan taki pozostawał w zgodzie z obowiązującym systemem
jednolitej własności państwowej.
Analogiczne stanowisko zajmował Sąd Najwyższy. Wyraźnie je określił w
orzeczeniu z dnia 26 marca 1960 r., I CR 535/59 (OSNC 1961, nr 3, poz. 73)
stwierdzając, że majątek byłych gromad stał się majątkiem państwa. Sąd
Najwyższy wskazał między innymi na to, że całkowita zmiana poprzedniego
charakteru gromad pociągnęła za sobą przejście majątku (mienia) gromadzkiego na
własność państwa, które reguluje sprawę zarządu tego mienia tak, jak zarządu
innego mienia ogólnonarodowego. Nienaruszone pozostały tylko prawa
przysługujące mieszkańcom gromad. Stanowisko dotyczące charakteru byłego
mienia gromadzkiego, które stało się przedmiotem własności państwowej było
konsekwentnie podtrzymywane w późniejszych orzeczeniach i Sąd Najwyższy
nigdy od niego nie odstąpił (por. postanowienie z dnia z dnia 18 listopada 1966 r., I
CR 629/66, PUG 1967, nr 11, s. 371-372, wyrok z dnia 30 czerwca 1983 r., IV CR
202/83, OSNCP 1984, nr 1, poz. 15, uchwała z dnia 30 października 1986 r., III
CZP 67/86, OSNC 1987, nr 11, poz. 171). Taki sam pogląd wyrażał Naczelny Sąd
Administracyjny (por. wyrok z dnia 9 września 1987 r., II SA 113/87, ONSA 1987, nr
2, poz. 63).
Konkludując tę część rozważań, należy stwierdzić, że na podstawie analizy
przepisów wymienionych ustaw z 1954 r. i 1958 r. oraz wydanych na ich podstawie
aktów wykonawczych, w literaturze i orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, że
mienie dawnych gromad stało się własnością państwową (ogólnonarodową). Takie
też stanowisko zajął w zaskarżonym orzeczeniu Sąd Wojewódzki.
Rozważyć w tej sytuacji należało, czy przedstawionemu poglądowi skutecznie
przeciwstawiła się w kasacji skarżąca, zarzucając naruszenie art. 98 ust. 2 ustawy z
1958 r. oraz rozporządzenia z 1962 r. Analiza zarzutów kasacji prowadzi do wyniku
negatywnego dla skarżącej.
Dowolne i pozbawione argumentacji prawnej jest stwierdzenie skarżącej,
jakoby w art. 98 ust. 2 dokonano tylko zmiany nomenklaturowej, czyli że zmiana
,,sprowadzała się jedynie do samej nazwy masy majątkowej bez przekształceń
własnościowych".
Jedynie w kategoriach nieporozumienia - jeżeli miałoby to służyć
uzasadnieniu zarzutu naruszenia przez Sąd art. 98 ust. 2 ustawy - można
traktować wywody skarżącej, oparte na twierdzeniu, że wobec obowiązującej
zasady jednolitego funduszu własności państwowej ,,gmina nie mogła być
podmiotem majątku własnego, odrębnego od majątku państwa". Istotnym
elementem oceny prawnej Sądu było właśnie to, że mienie gromadzkie, które objęto
pojęciem mienia gminnego, stało się własnością państwową. Co prawda skarżąca
ma rację, gdy twierdzi, że to przekształcenie nie zostało w żadnym z aktów
wyrażone expressis verbis (jak to uczyniono w art. 32 ust. 2 ustawy z 1950 r. w
odniesieniu do ,,majątku dotychczasowych związków samorządu terytorialnego"),
ale też właśnie z tego powodu kwestia ta była przedmiotem licznych rozważań
przedstawicieli nauki oraz najwyższej instancji sądowej; wynik tych rozważań
przedstawiono wyżej.
Negując stanowisko Sądu, skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów, z
których miałaby wynikać przekonująca, alternatywna teza odnośnie do podmiotu
praw majątkowych związanych z mieniem byłych gromad. Nie sposób za tezę taką
uznać poglądu skarżącej, że ,,sołectwa jako zespół mieszkańców wsi dysponowały
(rozporządzały) mieniem gromadzkim (gminnym) nie stanowiącym w tej sytuacji
własności państwowej".
Wreszcie, to nie Sąd, ale skarżąca wyprowadziła niewłaściwe wnioski z treści
rozporządzenia wykonawczego z 1962 r. To właśnie fakt, że stosownie do § 5 ust. 3
i 4 rozporządzenia, zarząd i rozporządzanie mieniem przekazano organom władzy
państwowej, wyraźnie przemawia za tym, że mienie to uznawano za własność
państwową. Sam fakt, że w kwestiach dotyczących mienia przyznawano w
określonym zakresie prawo inicjatywy (§ 5 ust. 3), czy nawet ,,decyzji" co do
przeznaczenia mienia na cele społeczne (§ 5 ust. 6), pozostaje bez wpływu na
właścicielski charakter uprawnień przyznanych organom władzy państwowej;
stanowi on jedynie wyraz woli uwzględniania opinii miejscowej społeczności.
Skarżąca twierdząc, że wymienione przepisy świadczą o tym, iż organy władzy
państwowej ,,wykonywały zarząd mieniem należącym do dotychczasowych gromad,
a więc mieniem niepaństwowym", nie sformułowała żadnej wartościowej pod
względem prawnym alternatywy odnośnie do podmiotu tych praw majątkowych ani
nie wskazała żadnych podstaw, które uzasadniałyby przyjęcie istnienia
(pozostawienia) szczególnej enklawy na obszarze jednolitej własności
państwowej. (...)
Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy (zwanej
,,komunalizacyjną") z dnia 10 maja 1990 r. Stosownie do tego przepisu, mienie
gminne w rozumieniu art. 98 ust. 2 ustawy z 1958 r. ( przepis uchylony dopiero w
art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy ,,komunalizacyjnej"), staje się z dniem wejścia w życie
ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której
obszarze jest położone. Kwestię tę ujęto w sposób wyodrębniony, bowiem co do
mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i
terenowych
organów
administracji
państwowej
stopnia
podstawowego,
stwierdzenie, że staje się ono z mocy prawa mieniem właściwych gmin, zawarto w
art. 5 ust. 1 ustawy. Taka konstrukcja nie prowadzi jednak - wbrew odmiennemu
przekonaniu skarżącej - do wniosku, że mienie gminne w rozumieniu art. 98 ust. 2
ustawy z 1958 r. nie było majątkiem państwowym.
Nie można nie zauważyć, że rzeczowe odniesienie się do zarzutów kasacji
jest utrudnione wskutek operowania przez skarżącą nieprecyzyjnymi, a także i
błędnymi pod względem prawnym pojęciami i argumentami. Należą do nich w
szczególności stwierdzenia: ,,poddanie mienia gminnego przekształceniom
własnościowym świadczy niedwuznacznie, że nie stanowiło ono dotychczas
własności gmin i tym samym nie było własnością państwową" albo ,,jeśli jakiś
przedmiot został zaliczony jako przynależny do gminy, to nie może on po raz drugi i
to z mocy prawa stać się własnością gminy...".
W każdym razie, zasadniczy motyw, wokół którego skupiają się wywody
kasacji, można sprowadzić do tego, że gdyby mienie gminne w rozumieniu art. 98
ust. 2 ustawy z 1958 r. było mieniem ogólnonarodowym (państwowym), to
zostałoby ono objęte dyspozycją art. 5 ust. 1, a nie ujęte odrębnie w art. 7 ust. 1
ustawy.
W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że sam fakt wskazanego ujęcia
spornej regulacji nie stanowi podstawy do wysnuwania daleko idących wniosków
odnośnie do charakteru mienia, o którym mowa, i wstecznego ,,weryfikowania"
stanu przyjmowanego na podstawie obowiązujących poprzednio przepisów. W
istocie, znaczenie tego wyodrębnienia ma raczej charakter porządkujący,
zmierzający do usunięcia potencjalnych wątpliwości, których źródłem był przede
wszystkim fakt, że mienie gromadzkie (określane niekiedy mianem ,,reliktowej
kategorii mienia") było obejmowane szczególnymi regulacjami, przy zachowywaniu
także niejednorodnego nazewnictwa.
W nauce prawa, już na tle ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wskazano, że
mienie gromadzkie - trafnie uznawane do tego momentu za własność
ogólnonarodową - na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy stało się mieniem gminy. W ten
sposób unormowano stan prawny mienia, o którym była mowa w art. 98 ustawy z
1958 r., dotychczas regulowany szczególnymi aktami prawnymi (w tym kolejnymi
aktami wykonawczymi - rozporządzeniem z 1962 r. i następnie - zawierającym
analogiczne regulacje - rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 8 marca 1986 r. w
sprawie zarządu mieniem gminnym oraz warunków i trybu jego zbywania, Dz.U. Nr
48, poz. 241 ze zm.). W konsekwencji, mienie gminne, będące dotychczas
przedmiotem własności państwowej, stało się - w wyniku komunalizacji - mieniem
gminy, na obszarze której jest położone.
Podobnie, już pod rządem ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Naczelny Sąd
Administracyjny podtrzymał stanowisko odnośnie do tego, że mienie gromadzkie, a
następnie gminne w rozumieniu art. 98 ustawy z 1958 r., było mieniem
państwowym, do którego ma zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z 1990 r.,
przekształcający je w mienie należące do gminy, natomiast nie odnosi się on do
wspólnoty gruntowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia
1998 r., I SA 1478/97, nie publ.).
Skarżąca nie twierdziła, by sporna nieruchomość została kiedykolwiek
zaliczona do wspólnoty gruntowej, nie kwestionowała także ustalenia Sądu, że
nieruchomość od początku należała do majątku gromadzkiego, którego podmiotem
pierwotnie (od ustawy samorządowej z 1933 r.) była gromada jako osoba prawna.
Taki charakter mienia zdecydował o poddaniu go kolejnym przeobrażeniom, w
sposób wyżej opisany.
W każdym razie, już także pod rządem ustawy z dnia 10 maja 1990 r.,
podtrzymano dotychczasowe stanowisko odnośnie do charakteru mienia
gromadzkiego (gminnego) jako będącego przedmiotem własności państwowej.
Wbrew odmiennemu poglądowi skarżącej, ustawa ta ani nie wprowadziła w tym
zakresie zmiany stanu prawnego, ani nie stanowi podstawy do zanegowania
charakteru tego mienia, tak jak był on dotychczas przyjmowany. Podobnie jak inne
mienie państwowe, należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów
administracji państwowej oraz innych podmiotów im podporządkowanych, tak i
należące do państwa mienie gminne w rozumieniu art. 98 ustawy z 1958 r., zostało
przekształcone w mienie komunalne. Takie jest w istocie znaczenie przepisu art. 7
ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
W takim stanie rzeczy, nie mógł okazać się skuteczny zarzut naruszenia art.
177 k.c. obowiązującego do dnia 1 października 1990 r.
Z tych względów Sąd Najwyższy kasację oddalił (art. 393-12 k.p.c.).