Postanowienie z dnia 5 czerwca 2003 r., II CKN 158/01

Starosta może na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.
o samorządzie powiatowym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze
zm.) udzielić zastępcy kierownika podległej jednostki organizacyjnej
upoważnienia do przekształcenia w jego imieniu prawa użytkowania
wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa przysługującego osobom
fizycznym w prawo własności.

Sędzia SN Tadeusz Domińczyk (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Mirosława Wysocka
Sędzia SN Kazimierz Zawada

Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Teresy S. i Maksymiliana S. z udziałem
Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P. o wpis prawa własności, po rozpoznaniu
na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 5 czerwca 2003 r., kasacji uczestnika
postępowania od postanowienia Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 5 grudnia
2000 r.
uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Sądu Rejonowego w
Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2000 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do
ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem Sąd Okręgowy w Poznaniu oddalił apelację
wnioskodawców Maksymiliana S. i Teresy S. oraz uczestnika postępowania Skarbu
Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta P., od postanowienia Sądu
Rejonowego w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2000 r. odmawiającego wpisu do księgi
wieczystej prawa własności wnioskodawców w oparciu o decyzję zastępcy
dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego ,,G." w P. wydaną w imieniu
Prezydenta Miasta P., w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w
prawo własności. Sąd Okręgowy powołał się na następujące ustalenia.
Pozostająca w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców nieruchomość
stanowiła własność Skarbu Państwa. W myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 września
1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom
fizycznym w prawo własności (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299)
wydanie decyzji przekształceniowej leży w gestii starosty. Ponieważ P. jest miastem
na prawach powiatu kompetencje starosty sprawuje Prezydent Miasta. Starosta
(prezydent) - stosownie do treści art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o
samorządzie powiatowym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. -
dalej: "u.s.p.") może powierzyć innym osobom w tym przepisie wymienionym
wydawanie decyzji przekształceniowych w jego imieniu. W tym gronie mieszczą się
kierownicy jednostek organizacyjnych powiatu.
W 1999 r. Rada Miasta P., będąca jednocześnie organem samorządu
powiatu, rozszerzyła zakres zadań Zarządu Geodezji i Katastru ,,G." o prowadzenie
gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa. Prezydent władny jest wobec tego
upoważnić dyrektora ,,G." do wydania decyzji przekształceniowej w jego imieniu.
Ten jednak nie może udzielić dalszego umocowania, zważywszy że sam wydaje
decyzje w imieniu Prezydenta. Podpisana w tych okolicznościach przez zastępcę
dyrektora ,,G." decyzja z dnia 28 czerwca 1999 r. przekształcająca prawo
użytkowania wieczystego wnioskodawców w prawo własności dotknięta jest
nieważnością bezwzględną. W przekonaniu Sądu Okręgowego słusznie w tych
warunkach Sąd Rejonowy odmówił dokonania wpisu, skoro ocena ważności decyzji
administracyjnej nie usuwa się spod kognicji sądu wieczystoksięgowego. Jeżeli
zatem Prezydent Miasta P. pismem z dnia 1 lutego 1999 r. upoważnił zastępcę
dyrektora ,,G." do wydania decyzji przekształceniowej, a osoba ta nie mieści się w
katalogu osób mogących działać w imieniu uprawnionego (jako ,,nie mająca
uprawnienia..."), to zachodzi bezwzględna nieważność podpisanej przez tę osobę
decyzji.
W kasacji opartej na obu podstawach z art. 393-1 k.p.c. uczestnik
postępowania Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta P. wniósł o
uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu
do ponownego rozpoznania.
Skarżący zarzuca, że w wyniku naruszenia art. 233 § 1 i 224 § 1 k.p.c. Sąd
Okręgowy zaakceptował dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę dowodu
jakim była decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 28 czerwca 1999 r. (podpisana
przez zastępcę Dyrektora ,,G.") także uznając ją za nieważną. Naruszenia prawa
materialnego natomiast skarżący upatruje w błędnej wykładni art. 38 ust. 2 u.s.p.
przez przyjęcie, ze starosta nie może upoważnić zastępcy kierownika jednostki
organizacyjnej powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji należących do
właściwości powiatu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 92 ust. 1 u.s.p. funkcje organów powiatu w miastach
na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta. W myśl ust. 2 tego
artykułu miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na
zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym. Te zaś ujęte zostały
w art. 4 i nast. ustawy i obejmują m.in. gospodarkę nieruchomościami (ust. 1 pkt
10). Tak ogólnie określona właściwość, w odniesieniu do nieruchomości
pozostających
w
użytkowaniu
wieczystym
osób
fizycznych,
doznaje
uprzedmiotowienia w ustawie z dnia 4 września 1997 r. w przekształceniu prawa
użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym o prawo własności.
Artykuł 2 ust. 2 wymienionej ustawy wyposaża wójta (burmistrza, prezydenta) w
prawo przekształcenia - w stosunku do nieruchomości komunalnych, starostę zaś -
w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa. W obu przypadkach mogą oni
działać wydając decyzje osobiście bądź za pośrednictwem osób upoważnionych.
Uprawnienie wójta w tym względzie określa przepis art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8
marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.
1591). Analogiczne uprawnienie starosty, tym samym prezydenta miasta na
prawach powiatu, jest przedmiotem uregulowania w art. 38 ust. 2 u.s.p. O ile jednak
omawiane uprawnienie wójta (i jego odpowiedników) może mu być odjęte uchwałą
rady gminy i przekazane wskazanej jednostce organizacyjnej (art. 39 ust. 4 ustawy
o samorządzie gminnym), o tyle odpowiedniego uregulowania brak w ustawie o
samorządzie powiatowym. Przez wzgląd na rozdzielność zadań należących do
samorządów gminnych i powiatowych, utworzony w 1991 r. Zarząd Geodezji i
Katastru Miejskiego ,,G." w P. nie stał się zatem właściwym do gospodarowania
nieruchomościami Skarbu Państwa, a tym samym jego dyrektor nie uzyskał statusu
organu jednostki organizacyjnej, z uprawnieniem do samodzielnego wydawania
decyzji przekształceniowych w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa
pozostających w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, jakkolwiek mógł to
czynić w odniesieniu do nieruchomości komunalnych. Zarząd funkcjonował
jednakże w strukturze jednostek organizacyjnych gminy i żadne względy nie
stanowiły przeszkody aby jego organowi - spełniający jednocześnie obowiązki
starosty - prezydent miasta powierzył załatwianie indywidualnych spraw z zakresu
administracji publicznej w przedmiocie przekształcania użytkowania wieczystego w
prawo własności. Jeżeli wobec tego nie budzi wątpliwości możliwość umocowania
samego dyrektora jednostki organizacyjnej, to brak uzasadnionych racji, aby
wyłączyć taką możliwość wobec jego zastępcy, zwłaszcza, że udzielone zastępcy
upoważnienie dotyczyło okresów nieobecności jego zwierzchnika. Nic natomiast nie
wskazuje na taki podział czynności między nimi, iżby zastępcy wyłączono, czy
choćby ograniczono, wykonywanie funkcji, które przypisane zostały dyrektorowi.
Tymczasem w art. 38 ust. 2 u.s.p. ustawodawca wskazał na szeroki krąg osób,
którym starosta może powierzyć wydawanie decyzji w jego imieniu w sprawach z
zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Należą do nich
nie tylko wicestarosta, poszczególni członkowie zarządu, ale - co znamienne -
także pracownicy starostwa, pracownicy powiatowych służb, inspekcji i straży. W
tym gronie zastępca kierownika jednostki organizacyjnej - gdyby podzielić
stanowisko obu sądów - nie mógłby skutecznie konkurować o spełnienie funkcji
należących do starosty z żadnym z pracowników niefunkcyjnych powiatu. Sam
natomiast niewątpliwie pełni funkcje kierownicze, i co szczególnie istotne, w
jednostce organizacyjnej utworzonej w celu zarządzania nieruchomościami, a więc
takiej, w której zatrudnienie, a tym bardziej sprawowanie określonej funkcji, musi z
natury rzeczy iść w parze ze stosowaniem kryterium profesjonalnego. Prowadzi to
do konstatacji, że w braku odmiennej regulacji statutowej, bądź regulaminowej
istnieje zbieżność kompetencyjna kierownika jednostki organizacyjnej i jego
zastępcy. Na potwierdzenie tak rozumianej relacji między kierownikiem a jego
zastępcą, wyjąwszy przypadki szczególne, argumentów dostarcza orzecznictwo
sądów administracyjnych.
W wyroku z dnia 11 marca 1997 r., III SA 1395/95 (nie publ.) Naczelny Sąd
Administracyjny wyraził zapatrywanie, że ,,prawo wicedyrektora do podpisywania
decyzji podejmowanych przez Izbę Skarbową wynika z istoty zastępstwa, a nie z
upoważnienia uzyskanego od dyrektora Izby". Podobnie Naczelny Sąd
Administracyjny wyraził swoje stanowisko w wyroku z dnia 4 września 1998 r., III
SA 548/97 (nie publ.), stwierdzając m.in.: ,,prawo zastępcy dyrektora do
podpisywania pism wychodzących z organu wynika z samej istoty zastępstwa. Dla
zakwestionowania prawa zastępcy dyrektora izby skarbowej należałoby wykazać,
że regulamin organizacyjny izby wyłączył z jego kompetencji podpisywanie decyzji".
W obu przypadkach wyrażone stanowisko jest wyrazem odejścia od
nadmiernego formalizmu i nie ma dostatecznych racji, aby nie kierować się takim
motywem w okolicznościach rozważanego stanu faktycznego. Wszak sprzyja to
niezakłóconemu przebiegowi czynności decyzyjnych i sprawia, że organ
administracji publicznej nie traci, choćby przejściowo zdolności do wykonywania
powierzonych mu zadań. Potrzebę takiego rozumienia roli zastępcy kierownika
jednostki organizacyjnej można usprawiedliwić także sięgając przykładowo do
rozwiązań legislacyjnych. Otóż dążąc do dekoncentracji zadań, a tym samym
podniesienia sprawności organów administracji publicznej, ustawodawca ustawą z
dnia 23 października 1987 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania
administracyjnego (Dz.U. Nr 33, poz. 186) dodał temu kodeksowi art. 268a,
dopuszczając tym przepisem możliwości upoważnienia przez kierownika
pracowników kierowanej jednostki do załatwienia spraw w jego imieniu. Gdyby
wobec tego chodziło o przekształcenie w prawo własności pozostającej w
użytkowaniu wieczystym nieruchomości komunalnej, to nie mogłoby budzić
zastrzeżeń działanie w takim wypadku zastępcy dyrektora ,,G." z upoważnienia
dyrektora ,,G.". Jak to bowiem przyjął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 27
czerwca 2001 r., II CKN 880/00 (OSNC 2002, nr 2, poz. 33) organ jednostki
wymienionej w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, upoważniony przez
radę gminy do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej,
może na podstawie art. 268a k.p.a. udzielić pełnomocnictwa administracyjnego
pracownikowi kierowanej jednostki do załatwienia spraw w jego imieniu. Takie
stanowisko ma wysoce pragmatyczny walor, odpowiada bowiem potrzebom
życiowym i Sąd Najwyższy w obecnym składzie je podziela. Logiczną tego
konsekwencją jest możliwość udzielenia przez starostę (prezydenta miasta na
prawach powiatu) upoważnienia zastępcy kierowanej jednostki administracyjnej do
załatwienia w jego mieniu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej,
w tym do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom
fizycznym w prawo własności - w myśl wyżej powołanej ustawy z dnia 4 września
1997 r. pod tym tytułem. Stanowisko odmienne oznaczałoby, że kierownik jednostki
organizacyjnej, w tym wypadku dyrektor ,,G.", o ile chodzi o nieruchomości
komunalne, ma dalej idące uprawnienia do udzielenia upoważnienia na podstawie
art. 268a k.p.a., niż starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), którego
uprawnienie w tym względzie ma oparcie w przepisie art. 38 ust. 2 u.s.p.
Oznaczałoby to tym samym rażącą niespójność w obrębie tego samego
uregulowania, co nie może być obojętne dla odczytania ratio legis omawianego
przepisu traktującego o zakresie umocowania starosty do udzielania upoważnienia.
Wszystko to pozwala przyjąć, że w sprawie nie ma miejsca bezwzględna
nieważność decyzji na którą powołały się oba sądy. Nie zachodzi bowiem
przypadek wydania decyzji administracyjnej przez organ oczywiści niewłaściwy lub
bez zachowania jakiejkolwiek procedury, bądź nie podpisanej (por. uchwała składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 września 1992 r., III AZP 17/92,
OSNCP 1993, nr 3, poz. 25). Innej natury przyczynę nieważności decyzji
administracyjnej nie podlegają kontroli w ramach kognicji sądów.
Z tych wszystkich względów i na zasadzie art. 393-13 k.p.c. należało orzec, jak
w sentencji.