Postanowienie Pełnego Składu Izby Administracyjnej, Pracy
i Ubezpieczeń Społecznych
z dnia 10 marca 1994 r.
I PZP 65/93

Uchwała Sądu Najwyższego mająca na celu wyjaśnienie przepisów prawnych
budzących wątpliwości nie może być środkiem kolejnej weryfikacji wykładni przyjętej
przez składy orzekające tego Sądu w poszczególnych sprawach, w sytuacji gdy
wyczerpane zostały prawie wszystkie instytucjonalne możliwości ustalenia właściwej
wykładni, a jeżeli rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego nie ma już praktycznego
znaczenia.


Przewodniczący: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Teresa
Flemming-Kulesza, Józef Iwulski, Adam Józefowicz (sprawozdawca), Krzysztof
Kolasiński, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Walery Masewicz, (współ-
sprawozdawca-autor uzasadnienia), Teresa Romer, Walerian Sanetra, Jadwiga
Skibińska-Adamowicz, Maria Tyszel, Andrzej Wróbel,


Sąd Najwyższy, przy udziale zastępcy Prokuratora Generalnego Stefana
Śnieżki oraz prokuratora Stefana Trautsolta, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 1994
r. wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, skierowanego na podstawie art.
16 ust. 2 i 3 ustawy o Sądzie Najwyższym do rozpoznania przez Pełny Skład Izby o
podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące zagadnienie prawne:


"1. Czy przejęcie przez gminę - zgodnie z art. 14, ust. 3 i 4 i art. 105 ustawy z
dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425) rocznego
wychowania przedszkolnego, jako obowiązkowego zadania własnego oznacza z
mocy art. 231 § 2 k.p. zmianę pracodawcy dla nauczycieli zatrudnionych w klasach
zerowych nawet wówczas, gdy między gminą (jej jednostkę organizacyjną - przed-
szkolem) a szkołą nie doszło do jakiejkolwiek czynności prawnej mającej na celu
przekazanie - przejęcie mienia szkoły ?

W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie

2. Kto i od kiedy jest podmiotem zatrudniającym nauczycieli oddziałów
zerowych w sytuacji, gdy nie nastąpiło przejęcie mienia szkoły przez konkretny
podmiot ?"


p o s t a n o w i ł :


odmówić podjęcia uchwały.

U z a s a d n i e n i e


1. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego skierował pod adresem całej Izby
Administracyjnej, Pracy I Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego wniosek o
podjęcie uchwały wyjaśniającej następujące zagadnienie prawne: a) czy przejęcie
przez gminę rocznego wychowania przedszkolnego, jako obowiązkowego zadania
własnego, oznacza zmianę pracodawcy w rozumieniu art. 231 § 2 kodeksu pracy dla
nauczycieli zatrudnionych w klasach zerowych, nawet wówczas, gdy między gminą a
szkołą nie doszło do jakiejkolwiek czynności prawnej mającej na celu przejęcie
mienia szkoły, a w wypadku odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie; b) kto i od
kiedy jest podmiotem zatrudniającym nauczycieli oddziałów zerowych szkół w
sytuacji, gdy nie nastąpiło przejęcie mienia szkoły przez konkretny podmiot.

W uzasadnieniu wniosku Pierwszy Prezes odwołał się do treści uchwały
składu siedmiu sędziów SN z dnia 29 kwietnia 1993 r., I PZP 9/93, według której
przejęcie przez gminę zadań w zakresie rocznego przygotowania przedszkolnego,
jako obowiązkowego zadania własnego, powoduje zmianę podmiotu zatrudniającego
nauczycieli prowadzących te zajęcia, wówczas gdy równocześnie nastąpiło przejęcie
mienia dotychczasowego zakładu pracy w zakresie umożliwiającym prowadzenie
działalności. Uchwała ta podjęta została także na wniosek Pierwszego Prezesa
Sądu Najwyższego skierowany - jak należy przypuszczać - z inspiracji Ministra
Edukacji Narodowej, który uważał, że regulacja prawna zawarta w ustawie o
systemie oświaty odnosząca się do nauczycieli w klasach zerowych, daje podstawę
do stosowania wprost art. 231 § 2 kodeksu pracy i przyjęcia, że stosunki pracy
nauczycieli klas zerowych, zatrudnionych dotychczas w szkołach podstawowych,
uległy z dniem 1 stycznia 1992 r. przekształceniu w ten sposób, że ich pracodawcą
stały się gminy. Uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 29 kwietnia 1993 r.
stanowiła z jednej strony próbę kompleksowego wypowiedzenia się co do wykładni
wchodzących w rachubę przepisów prawa, a z drugiej strony pewną aczkolwiek nie
zamierzoną, gdyż nie mającą waloru zasady prawnej, wskazówkę dla sposobu
rozpoznawania dalszych spraw tej kategorii, które zaczęły wpływać na skutek rewizji
nadzwyczajnych Ministra Sprawiedliwości lub były przedstawiane przez sądy w
trybie art. 391 k.p.c. Większość tych spraw dotyczyła sporów wszczętych przez
nauczycieli szkół podstawowych zatrudnionych na obszarze województwa r.

Wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 29 grudnia 1993 r.
zawiera krytyczną ocenę skutków głównej tezy wyrażonej w uchwale składu siedmiu
sędziów SN z dnia 29 kwietnia 1993 r. a zwłaszcza jej prawnego rozwinięcia, które
znalazło się w kolejnej uchwale zwykłego składu SN z dnia 16 czerwca 1993 r., I
PZP 10/93, w myśl której w sytuacji, gdy przejęcie mienia lub oferta jego przejęcia
nie dotyczyła konkretnego przedszkola, nauczyciele oddziałów zerowych szkół pod-
stawowych stali się pracownikami przedszkola wskazanego przez zarząd gminy, a w
braku takiego wskazania, pracownikami urzędu gminy.

W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego rozwiązania przyjęte w
obydwu uchwałach Sądu Najwyższego nie są w pełni zadawalające, gdyż m.in. nie
uwzględniają przepisów ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samo-
rządowych (Dz. U. Nr 21, poz. 124 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z
dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych w
latach 1990-1993 (Dz. U. Nr 48, poz. 283 ze zm.), które to przepisy nie dopuszczają
możliwości zatrudniania w urzędach gminy pracowników na stanowiskach na-
uczycieli. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego jest zdania, że konieczna jest
weryfikacja poglądu prawnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów SN z
dnia 29 kwietnia 1993 r. m. in. z tego względu, że wykładnia zawarta w tej uchwale
wykracza poza normatywne znaczenie art. 231 § 2 kodeksu pracy.

Z dokumentów załączonych do wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Naj-
wyższego wynika, że o weryfikację taką zwrócił się Sejmik Samorządowy Wojewó-
dztwa R. oraz Prezydent Miasta R. Do pisma Sejmiku dołączona została jego własna
uchwała [...] z dnia 7 października 1993 r. o zwróceniu się do Pierwszego Prezesa
SN o przedstawienie pełnemu składowi Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych SN zagadnienia prawnego w wersji ustalonej w tej uchwale, a do-
tyczącej sytuacji prawnej nauczycieli rocznego przygotowania przedszkolnego po
wejściu w życie ustawy o systemie oświaty. Uzasadnienie tej uchwały, a zwłaszcza
pismo Prezydenta Miasta R., zawiera nie tylko krytykę całego orzecznictwa Sądu
Najwyższego w tej kategorii spraw, ale także i praktyki Ministra Sprawiedliwości jako
podmiotu wnoszącego rewizje nadzwyczajne w tych sprawach określając je jako
"bezzasadne". Pismo Prezydenta R. sugeruje, że dotychczasowe orzecznictwo SN
w powyższych sprawach wprowadza niepokój i stan niepewności do statusu za-
wodowego nauczycieli, oraz zarzuca "oczywiste i rażące naruszenie prawa przez
sądy tworzące, a nie stosujące prawo".

2. Wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego adresowany do całej
Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego ma swe
normatywne uzasadnienie w treści art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o
Sądzie Najwyższym (jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r., Nr 13 , poz. 48). W myśl art. 13
pkt 3 i art. 16 ust. 1 tej ustawy uchwały Sądu Najwyższego podejmowane na
wniosek jednego z uprawnionych podmiotów wymienionych w powołanych wyżej
przepisach, mają na celu - bez względu na liczebność składu kompletu orzekającego
SN podejmującego uchwałę - bądź wyjaśnienie przepisów prawnych budzących
wątpliwości w praktyce, bądź usunięcie dostrzeżonych rozbieżności w orzecznictwie
sądów w danej kategorii spraw. Przyjmując, że zwłaszcza pierwszy z podanych tu
ustawodawczych celów uchwał SN nie został dostatecznie precyzyjnie określony w
normach prawnych, należy na wstępie zastanowić się nad zakresem stosowania tej
normy prawnej w praktyce Sądu Najwyższego, a w szczególności, czy przykładem
przepisów budzących wątpliwości w praktyce w rozumieniu art. 13 pkt 3 ustawy z
dnia 20 września 1984 r. może być m.in. stan odmiennej wykładni prawa z jednej
strony przez sądy rozpoznające określone sprawy, a z drugiej strony przez podmioty
uczestniczące w tych sprawach jako strony lub przez reprezentujące interesy tych
stron organy administracji publicznej. Odmienność tej wykładni skądinąd oczywista i
zrozumiała, ma bowiem ten szczególny aspekt, że tylko wykładnia przyjęta przez
sąd zamyka - przynajmniej w określonej fazie i na określony czas - spór o treść i
sposób stosowania prawa.

Prima facie obszar, na którym mogą ujawnić się wątpliwości co do znaczenia
przepisów prawnych, wydaje się nieograniczony skoro może to nastąpić: a) w
orzecznictwie poszczególnych sądów, b) w praktyce pozasądowych podmiotów
stosujących prawo, c) w działalności naukowo-badawczej, d) na płaszczyźnie
stosunków występujących między sądem orzekającym, a innymi uczestnikami
postępowania sądowego w indywidualnych sprawach, e) w powszechnym odczuciu
obywateli zainteresowanych wykładnią lub stosowaniem prawa. Trudno jest założyć,
że Sąd Najwyższy jest zobowiązany do wyjaśnienia wątpliwości co do treści prawa
na wymienionych tu jedynie przykładowo lub jeszcze innych płaszczyznach. Takie
rozumienie kompetencji Sądu Najwyższego pozostawałoby w sprzeczności z jego
konstytucyjną rolą naczelnego organu sprawującego nadzór nad działalnością
sądów w zakresie orzekania. Szczególną uwagę należy zwrócić na sytuacje, gdy
wątpliwości co do treści prawa uzewnętrzniają się między sądem orzekającym a
uczestnikami postępowania sądowego. Nie jest to jednak sytuacja typowa w
zakresie działania art. 13 pkt 3 ustawy o Sądzie Najwyższym, jeżeli zważy się, że
zrozumiała i oczywista różnica poglądów co do treści prawa między stroną a sądem
nie jest sytuacją równoprawnych w procesie sądowym podmiotów prawa. Prawo
stosuje sąd, a jego wykładnia zawarta w orzeczeniu usuwa - przynajmniej na okres
postępowania w jednej instancji - wątpliwości co do treści wchodzących w rachubę
przepisów.

Oczywiście, wykładnia przyjęta przez sąd orzekający podlega kontroli w toku
instancji, jak również - w pewnej grupie spraw - także kontroli Sądu Najwyższego
przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków prawnych. Jednakże bez względu na
ilość i zakres zastosowanych środków weryfikacji, w ostatecznym wyniku ta właśnie
wykładnia powinna być uznana za miarodajną, skoro pochodzi ona od tego organu
państwa, który w granicach ustawowo określonej kompetencji jest uprawniony do
jednostronnego, władczego rozstrzygnięcia sporów o sposób rozumienia i za-
stosowania przepisów prawa.

Przyjmując bowiem, że Sąd Najwyższy staje się właściwy dla podjęcia
uchwały w trybie art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. wówczas, gdy
wątpliwości co do rozumienia przepisów prawa ujawniają się w praktyce tych
organów, nad którymi SN sprawuje zwierzchni nadzór w zakresie orzekania, należy
zastanowić się, czy funkcją tych uchwał jest także rozstrzyganie sporów o treść i
sposób stosowania prawa między sądami i innymi organami państwa, których
orzecznictwo nie podlega nadzorowi Sądu Najwyższego. Pomijając bowiem werbal-
ną treść wniosku Pierwszego Prezesa SN, sprowadza się on w istocie rzeczy do tak
ujmowanego dylematu. Sąd Najwyższy w pełnym składzie Izby Administracyjnej,
Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyraża wątpliwość co do trafności takiego
rozumienia funkcji jego własnej uchwały w tej sprawie.

3. Dotychczasowe rozważania nie powinny być rozumiane jako próba
ograniczenia lub swoistej deprecjacji prawa obywateli, organów władzy i admini-
stracji bądź wszelkich innych podmiotów życia publicznego do poddawania osądowi i
krytyce orzeczeń sądów. Prawo do takiej krytyki - stanowi zdaniem pełnego składu
Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - podstawowy element
demokratycznego porządku prawnego. Uwagi i refleksje zawarte w uzasadnieniu
niniejszego postanowienia mają jedynie na celu zwrócenie uwagi, że odmienności co
do rozumienia i stosowania prawa między Sądem Najwyższym a organami admini-
stracji samorządowej nie da się chyba usunąć przez podjęcie uchwały mającej na
celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości, skoro odmienność ta
nie jest wyrazem wątpliwości co do treści przepisów, lecz opowiedzeniem się
kompletów orzekających Sądu Najwyższego na rzecz jednego z możliwych waria-
ntów wykładni wchodzących w rachubę przepisów prawa. Gdyby bowiem uznać, że
Sąd Najwyższy podejmując uchwałę w granicach zakreślonych przez art. 13 pkt 3
ustawy z dnia 20 września 1984 r. i dokonując krytycznej weryfikacji wykładni prawa
przyjętej przez sam Sąd Najwyższy, aczkolwiek w innym trybie, w istocie rzeczy
rozstrzyga po raz kolejny spór o treści prawa między nim a uczestniczącymi w
postępowaniu sądowym stronami, to takie rozumienie funkcji tej uchwały wy-
kraczałoby prawdopodobnie poza cele zakładane przez ustawodawcę. Uchwała SN
mająca na celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości - przy całej
niejednoznaczności co do zakresu i oczekiwanej jej funkcji - nie może być środkiem
kolejnej weryfikacji wykładni przyjętej przez komplety orzekające Sądu Najwyższego
w poszczególnych sprawach i to w sytuacji, gdy wyczerpane zostały nieomal
wszystkie instytucjonalne - przewidziane w ustawie o Sądzie Najwyższym, możli-
wości ustalenia właściwej wykładni. Każde inne rozumienie funkcji tej uchwały ozna-
czałoby, że Sąd Najwyższy - wykraczając poza granice własnych zadań określonych
przez ustawę z dnia 20 września 1984 r., także poza ustawowe kompetencje
Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym - stałby się organem rozstrzy-
gającym spory o treść prawa między sądami a organami administracji publicznej.

4. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 20 września 1984 r. właściwy skład
Sądu Najwyższego może odmówić podjęcia uchwały z uzasadnionych przyczyn, a w
szczególności - jeżeli nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości. Wobec braku
ustawowej egzemplifikacji tych "uzasadnionych przyczyn" właściwe składy orze-
kające Sądu Najwyższego powinny samodzielnie dokonywać oceny, czy ziściły się
one w rozpatrywanej sprawie. Kryterium decydującym jest zawsze dobro wymiaru
sprawiedliwości oraz prawidłowość i jednolitość wykładni prawa a także praktyki
sądowej w dziedzinach poddanych właściwości Sądu Najwyższego. Rozumiejąc
dobro wymiaru sprawiedliwości w sposób uwzględniający także prawa i interesy tych
podmiotów, które były przedmiotem oceny i rozstrzygnięć sądowych, Sąd Najwyższy
zwrócił szczególną uwagę na fakt, że zawarta we wniosku Pierwszego Prezesa SN
kwestia właściwego rozumienia przejścia zakładu pracy na inną osobę w rozumieniu
art. 231 § k.p., była przedmiotem rozważań w 14 wyrokach Sądu Najwyższego
podjętych w wyniku rozpoznania rewizji nadzwyczajnych i 3 uchwał podjętych na
skutek zagadnień prawnych przekazanych przez sądy terenowe. Rozstrzygnięcie
zapadłe w tych sprawach oznaczały zakończenie długotrwałego sporu o sytuację
prawną grupy nauczycieli, sporu wynikającego głównie z niedostatków unormowań
prawnych, a zwłaszcza z niekompletności regulacji zawartej w ustawie o systemie
oświaty. W następstwie wyroków Sądu Najwyższego uchylających zaskarżone
orzeczenia sądów terenowych i przekazujących sprawy do ponownego rozpoznania,
zapadły nowe orzeczenia tych sądów uwzględniające - jak należy przypuszczać -
wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu wyroków oraz zawarte w nich wytyczne i
wskazówki. Nastąpiło - jak należy sądzić - pewne ujednolicenie praktyki sądowej w
tej kategorii spraw, a także i od dawna oczekiwana jednoznaczność sytuacji prawnej
dochodzących swych praw nauczycieli. W licznych wypadkach od dnia rozstrzy-
gnięcia sprawy przez Sąd Najwyższy upłynął już znaczny okres czasu.

Nie przesądzając oczywiście treści ewentualnej uchwały pełnego składu Izby
Administracyjnej Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN w wyniku rozpoznania
wniosku Pierwszego Prezesa SN, Sąd Najwyższy w tej sprawie miał świadomość, że
każda zmiana poprzedniej wykładni wchodzących w rachubę przepisów prawa
burzyłaby osiągnięty już stan pewności co do treści prawa, wprowadzałaby element
dezorientacji w orzecznictwie sądów terenowych oraz niepokój co do sytuacji
prawnej i życiowej dużej grupy obywateli. Z okoliczności sprawy wynika, że konflikty
związane z przejęciem przez organy samorządu terytorialnego zadań w zakresie
rocznego wychowania przedszkolnego miały ograniczony terytorialnie zakres, gdyż
przeważająca ich część usytuowana została na obszarze województwa rz., gdzie
wszczętych zostało około 100 procesów sądowych. Można przypuszczać, że na
innych obszarach kraju proces ten przebiegał w sposób nie dający podstaw do
sporów sądowych inicjowanych w znacznych rozmiarach. Wzięto także pod rozwa-
gę, że w dacie ewentualnego rozpoznania wniosku Pierwszego Prezesa SN proces
przejmowania przez samorząd terytorialny zadań w zakresie prowadzenia szkół pod-
stawowych jest już zaawansowany zgodnie z wymogami art. 104 ust. 1 i 2 ustawy o
systemie oświaty. Można przypuszczać, że ustabilizowana ostatecznie została także
sytuacja prawna nauczycieli tych szkół. Okoliczność ta dodatkowo przemawia za
tym, że niecelowe ze społecznego punktu widzenia staje się rozważenie zagadnienia
prawnego, czy przejęcie przez gminę rocznego wychowania przedszkolnego, jako
obowiązkowego zadania własnego, oznacza z mocy art. 231 § 2 k.p. zmianę pra-
codawcy dla nauczycieli zatrudnionych w klasach zerowych, skoro bez względu na
sam sposób w jaki nastąpiło przekazanie tych zadań między gminą a szkołą dla
przeważającej ich większości nastąpiła już nieodwracalna zmiana podmiotu za-
trudniającego.

7. Poza zakresem ocen i wniosków zawartych w uzasadnieniu niniejszego
postanowienia pozostaje oczywiście istotna treść zagadnienia prawnego przedsta-
wionego w wersji opisanej we wniosku Pierwszego Prezesa SN, ujmowana jako
abstrakcyjny problem badawczy i rozpatrywany bez jakiegokolwiek kontekstu
wynikającego z jednej lub grupy spraw, które były swego czasu przedmiotem
rozpoznania sądowego.

Impulsem do rozstrzygnięcia tak podejmowanego zagadnienia prawnego nie
mogą być jednak sprawy opisane w dokumentach załączonych do wniosku Pierw-
szego Prezesa SN z uwagi na rozliczne negatywne implikacje wymienione jedynie
przykładowo już wyżej.
=========================================