Tezy
Nie można mówić o tożsamości spraw w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa w odniesieniu do spraw zakończonych decyzją o pozwoleniu na budowę i decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając z urzędu
na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 oraz art. 157 § 1 i 2 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej dalej kpa (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2005r. Znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i udzielającej J. H. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno - usługowym w O. przy ul. [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2005r. zapadła z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, skutkującym koniecznością orzeczenia jej nieważności.
Organ wyjaśnił, iż przywołaną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił J. H. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno - usługowego, w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Starosty O. z dnia [...] września 2004r. udzielająca pozwolenia na budowę tego obiektu. Decyzja Starosty O. została uchylona dopiero decyzją tego organu z dnia [...] marca 2007r. a więc do tej daty od dnia [...] lutego 2005r. (dzień wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych) w obrocie prawnym istniały dwie decyzje dotyczące tego samego obiektu, zatwierdzające odmienne projekty budowlane i zezwalające na budowę według tych projektów.
W ocenie organu nie może dojść do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonuje pierwotna decyzja udzielająca pozwolenia na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. H. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania organu I instancji.
Skarżący wyjaśnił, że działając w oparciu o decyzję z dnia [...] lutego 2005r. w sierpniu 2007r. praktycznie zakończył inwestycję (stan surowy zamknięty), działając w dobrej wierze i w zaufaniu do prawidłowości rozstrzygnięć właściwych organów.
W ocenie J. H. zaskarżona decyzja rażąco narusza obowiązujące przepisy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 7 i 8 kpa.
Zdaniem odwołującego strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z faktu, iż Starosta O. dopiero [...] marca 2007r. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę.
Nadto obowiązujące przepisy na dzień wydania decyzji stwierdzającej nieważność nie precyzowały w jakim terminie decyzja o pozwoleniu na budowę winna być uchylona, stwierdzały jedynie, że w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Zatem literalne brzmienie art. 51 ust. 4
Prawa budowlanego nie uzależniało wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót od uprzedniego uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją
z dnia [...] listopada 2007r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał
w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił argumentację [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dodając, iż procedura określona w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego związana z istotnym odstępstwem jest możliwa do kontynuowania dopiero po uchyleniu pierwotnego pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, zaś wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego rodzi po stronie organu, który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia, co powinno nastąpić bezzwłocznie po tym, jak wspomniana wcześniej decyzja stanie się ostateczna.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł
J. H.
Podał, że wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] sierpnia 2007r. była bezprzedmiotowa, ponieważ w tej dacie nie było w obiegu dwóch decyzji dotyczących tej samej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.
(Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 w/w ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa
(art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej ppsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),
przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ppsa Sąd nie jest związany zarzutami skargi
a jedynie zakresem rozstrzygnięcia decyzji co oznacza, iż badając zgodność decyzji
z przepisami prawa winien z urzędu uwzględnić wady decyzji naruszające prawo
w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Korzystając z możliwości jakie stwarza dla Sądu powyższy przepis należało skargę uznać za uzasadnioną.
Na wstępie trzeba wskazać, iż zaskarżona decyzja wydana została
w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a więc w postępowaniu nadzwyczajnym,
o którym mowa w art. 156 § 1 kpa.
Przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 kpa, rozciągając
tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia.
Uregulowanie art. 156 § 1 pkt 3 kpa nie pozostawia wątpliwości, że o naruszeniu powagi rzeczy osądzonej, można mówić jedynie w przypadku, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza
jest ostateczna. Tożsamość sprawy natomiast, to sytuacja, gdy w obu przypadkach
w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu
i tego samego stanu prawnego przy niezmiennym stanie faktycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 1999r. sygn. akt: III SA 6434/97, Nr Lex 37852; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 15 września 1999r. sygn. akt: I SA/Ka 120/98,
Nr Lex 43920; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia
23 maja 2006r. sygn. akt: I SA/Wa 1885/05, Nr Lex 232198).
Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż skarga J. H. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji naruszają prawo.
W przedmiotowej sprawie nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów
obu instancji, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją administracyjną (tj. decyzją Starosty O. z dnia [...] września 2004r. Nr [...]).
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Postępowanie wszczęte na tej podstawie obliguje organ do zbadania zaistnienia tej przesłanki, tzn. wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej
pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie wystąpią te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają.
Kontrolowana w trybie nieważnościwym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego nie jest tożsama ani podmiotowo, ani przedmiotowo bowiem zapadła w zupełnie innych trybach przed innymi organami w oparciu o inne przepisy prawa i w odmiennym stanie prawnym nadto mamy tutaj do czynienia z innym stanem faktycznym.
Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] lutego 2005r. zatwierdzała projekt budowlany zamienny i udzielała pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, zaś decyzja Starosty O. z dnia [...] września 2004r. Nr [...] zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego z przyłączami w O. przy ul. [...].
Odmienne rozstrzygnięcia organów administracji pozbawiają te orzeczenia cechy tożsamości.
Nie można mówić o tożsamości spraw w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa
w odniesieniu do spraw zakończonych decyzją o pozwoleniu na budowę i decyzją
o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia
na wznowienie robót budowlanych.
Należy natomiast zgodzić się z organem, że z chwilą, gdy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004r. (nakładająca na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego poczynione zmiany - wydana na podstawie art. 51 § 1 pkt 3 Prawa budowlanego) stała się ostateczna na podstawie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ winien uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę. Powinno to nastąpić bezzwłocznie jednak nawet sam przepis art. 36 a § 2 Prawa budowlanego stanowiący, że właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie precyzuje terminu w jakim ma tej czynności dokonać.
Dopóki decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym nie należało wydawać decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Należy mieć jednak na uwadze,
że działania organu często zmierzają do "oczyszczenia" całego postępowania administracyjnego w obrębie sprawy, mają charakter formalny, porządkujący.
W niniejszej sprawie działanie organu przyniosło zupełnie odwrotny skutek bowiem usunęło z obrotu prawnego decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i zezwalającą na wznowienie robót budowlanych w oparciu o którą inwestor dokończył prace budowlane w chwili (decyzja z dnia 29 sierpnia 2007r.) gdy Starosta O. pięć miesięcy wcześniej naprawił swoje niedopatrzenie i decyzją z dnia [...] marca 2007r. uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2004r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę J. H.
Stwierdzić należy, że pozostawanie w obrocie prawnym w okresie
od [...] lutego 2005r. do [...] marca 2007r. obydwu decyzji administracyjnych (zarówno decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych
jaki i decyzji Starosty O. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę budynku usługowo - mieszkalnego z przyłączami w O.) nie spowodowało żadnych skutków społeczno - gospodarczych.
Te wszystkie argumenty przemawiają za uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 ppsa.