VI SA/Wa 1900/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-10-23

Tezy

Złożenie odwołania przez stronę na stary, już nieaktualny adres organu I instancji, przy istnieniu dowodów, że aktualny adres tego organu był (lub powinien być) jej znany w momencie składania odwołania, przy czym głównym dowodem znajomości aktualnego adresu organu I instancji jest jego zamieszczenie w nagłówku skarżonej decyzji, prowadzi do uznania - jeśli organ nie otrzyma tego odwołana w terminie - że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Teza ta bezwzględnie dotyczy profesjonalnego pełnomocnika strony, który takim działaniem pozbawia ją możliwości weryfikacji skierowanej do niej decyzji administracyjnej.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi R. A. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli pojazdu o nr rej. [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nałożono na przedsiębiorcę [...] R. A. O. (dalej: przedsiębiorca, strona) karę pieniężną w kwocie 14.000,00 zł za następujące, stwierdzone w toku kontroli naruszenia: - wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganego zaświadczenia; - wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych; - niezainstalowanie przyrządu kontrolnego.

W toku postępowania zebrano następujące wyjaśnienia:

- zgodnie z pismem strony kontrolowany samochód nie należał do niej lecz do pracownika firmy, od którego strona go wynajmuje; w dniu kontroli pojazd prowadził inny pracownik firmy, który w tym dniu był na urlopie wypoczynkowym, zaś przewóz materiałów organizował pracownik firmy (ojciec strony);

- w dniu kontroli pojazd był użyty bez wiedzy strony;

- zgodnie z pismem strony organizator przewozu (ojciec strony) posłużył się pieczęcią firmową oraz bezpodstawnie, bez odpowiedniego pełnomocnictwa, wystawił fakturę;

- w dniu [...] lutego 2005 r. otrzymano fakturę dokumentacji handlowej od podmiotu: U., z siedzibą w S., dokumentującą sprzedaż ładunku przez firmę [...] oraz przyjęcie zamówienia od tej firmy.

W związku z powyższym ustalono, co następuje:

- uznano, że oświadczenie strony o bezprawnym użyciu pieczęci firmy i bezprawnym wystawieniu faktury przez ojca strony, a zarazem pracownika firmy, jest nieprawdziwe; z posiadanej dokumentacji wynika bowiem niezbicie, że wystawiającym fakturę była p. D. D., której podpis widnieje na fakturze;

- zamówienie na towar znajdujący się w pojeździe w czasie kontroli (słupki graniczne), wystawione przez firmę p. H. K., zostało wysłane miesiąc przed kontrolą (dnia [...] grudnia 2005 r.) na adres firmy przedsiębiorcy, a nie jego ojca;

- w pierwszych wyjaśnieniach (z dnia [...] stycznia 2005 r.) przedsiębiorca oświadczył, że w dniu sprzedaży jego ojciec był pełnomocnikiem firmy i nadzorował przewóz ładunków, a dopiero następnie (dnia [...] lutego 2005 r.) zmienił zdanie oświadczając, że w dniu kontroli jego ojciec nie posiadał pełnomocnictwa przedsiębiorcy.

W ocenie organu I instancji postępowanie udowodniło, iż przedsiębiorca w swoich oświadczeniach mija się z prawdą, "...co może świadczyć o chęci wprowadzenia w błąd organów kontroli w celu uniknięcia odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia."

Jednocześnie (co ma istotne znaczenie w sprawie) na egzemplarzu decyzji, w rubryce "Nazwa organu wydającego decyzję", nakładającej na stronę karę pieniężną znajduje się pieczęć organu z adresem: "Przejście Graniczne [...],[...]" (w nazwie organu wydającego decyzję).

Pismem z dnia [...] marca 2005 r. złożono listem poleconym odwołanie od powyższej decyzji za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego; odwołanie wysłano na adres: [...], ul. [...]. W odwołaniu wnioskowano m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie.

W kolejnym piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r. zamieszczono wyjaśnienie w sprawie skierowania odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. na nieaktualny adres do doręczeń. Stwierdzono w nim, że w dniu [...] marca 2005 r. przedsiębiorca skierował odwołanie na podany wyżej adres, które jego pełnomocnik odebrał w dniu [...] kwietnia 2005 r. z adnotacją: "nie podjęto w terminie." Ustalono, że od początku 2005 r. zmieniła się siedziba [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego; od tego czasu właściwym adresem do doręczeń jest: Przejście Graniczne [...],[...]. Pełnomocnik podkreślił, iż z dokumentów, które zostały mu przekazane przez przedsiębiorcę wynikało niezbicie, że dotychczasowa korespondencja przedsiębiorcy była kierowana na adres: [...], ul. [...].

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r., wydaną na podstawie art. 132 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu złożonego odwołania uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie w sprawie. Rozstrzygnięcie podpisał "[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wz. inspektor S. B.".

W dniu [...] listopada 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r. o uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. i umorzeniu postępowania w sprawie.

Na żądanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przy piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r. przedstawił upoważnienie do podpisania i wydania decyzji w imieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego dla w/w inspektora.

W dniu [...] grudnia 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego skierował do przedsiębiorcy pismo procesowe informujące o treści art. 73 § k.p.a. oraz informujące o prawie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu.

W dniu [...] grudnia 2005 r. przedsiębiorca poinformował, iż decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została wydana zbyt pochopnie, bez dokonania wnikliwej analizy faktów. W dniu kontroli przewóz realizowany był przez ojca przedsiębiorcy, który bez wiedzy i świadomości przedsiębiorcy posłużył się pieczęcią i dokumentami firmy.

Jednocześnie pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. wyjaśnienia złożył pełnomocnik przedsiębiorcy, wnosząc o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż strona zgadza się z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r..

W dniu [...] lutego 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wezwał stronę do wypowiedzenia się co do całości zebranego w toku postępowania materiału dowodowego.

Pełnomocnik pismem z dnia [...] marca 2006 r. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdzono nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r., którą uchylono w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r., nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 14.000,00 zł i umorzono postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, iż rażące naruszenie prawa, stanowiące w rozpatrywanej sprawie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (tak: NSA w wyroku z dnia 5 marca 2002 r., sygn. I SA 1052/00, LEX nr 81674). Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to
często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji (orzeczenia) podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem (tak: NSA w wyroku z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. II SA 1726/00, LEX 51233).

Przepis art. 132 § 1 kpa stanowi, iż jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. o uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. i umorzeniu postępowania w sprawie wskazał: "po ponownej wnikliwej analizie materiału dowodowego oraz biorąc pod uwagę wyjaśnienia nadesłane w toku przeprowadzonego postępowania oraz argumenty przedstawione w uzasadnieniu odwołania uznać należy, iż wykonywany w dniu [...] stycznia 2005 r. przewóz miał charakter prywatny, brak jest bowiem innych dowodów czy materiałów w sprawie, które pozwoliłyby na obalenie twierdzeń strony skarżącej".

Cytowany fragment uzasadnienia jest w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, zaś organ stwierdzając braki w materiale dowodowym, winien przekazać odwołanie organowi wyższego stopnia celem wydania stosownego rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialno-prawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Tym samym organ I instancji, po dokonaniu ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, stwierdzając, iż
zebrany w toku postępowania materiał dowodowy nie wskazuje w sposób jednoznaczny, iż kara pieniężna została nałożona w sposób prawidłowy, nie miał uprawnienia do wydania decyzji w trybie art. 132 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. o uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. i umorzeniu postępowania w sposób rażący narusza prawo, bowiem "brak jest innych dowodów czy materiałów w sprawie, które pozwoliłyby na obalenie twierdzeń strony skarżącej". Twierdzenie to, w ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie znajduje oparcia w ustalonym przez młodszego inspektora transportu drogowego stanie faktycznym. Faktem bezspornym jest, iż pojazdem kierował pracownik przedsiębiorcy oraz iż "sprzedaż i przewóz materiałów podczas nieobecności właściciela firmy dokonał i nadzorował zatrudniony w naszej firmie jako pełnomocnik i instruktor praktycznej nauki zawodu p..."(ojciec przedsiębiorcy). (pismo przedsiębiorcy z dnia [...] stycznia 2005
r.). W tym piśmie strona postępowania przyznała również, iż przewożone elementy betonowe zostały wyprodukowane przez [...]. W kolejnych pismach przedsiębiorca zmienił wyjaśnienia, zaprzeczając uprzednim ustaleniom organu, twierdząc, iż jego ojciec nie jest już pełnomocnikiem strony oraz iż użył pojazdu oraz pieczęci firmy bez wiedzy strony postępowania. Biorąc pod uwagę wskazany powyżej materiał dowodowy należy wskazać, iż organ I instancji uznając powyższe postępowanie za bezprzedmiotowe i wydając decyzję w dniu [...] czerwca 2005 r. na skutek złożonego odwołania w sposób rażący naruszył prawo, w szczególności należy podkreślić, iż w rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek do zastosowania przepisu art. 132 wraz z art. 105 k.p.a. W świetle pism składanych przez stronę postępowania w toku postępowania wyjaśniającego, należy wskazać, iż odwołanie z dnia [...] marca 2005 r. nie wniosło nowych faktów.

Nadto nadmieniono, iż odwołanie zostało nadane po terminie określonym w art. 93 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. została doręczona w dniu [...] marca 2005 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy).

Po raz pierwszy odwołanie zostało wysłane przez pełnomocnika w dniu [...] marca 2005 r. na ul. [...],[...] (zostało zwrócone wraz z adnotacją "nie podjęte w terminie" w dniu [...] kwietnia 2005 r.), następnie ponownie wysłane w dniu [...] kwietnia 2005 r. na adres: przejście Graniczne [...],[...]. Znajdująca się w aktach sprawy decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 14.000 zł została wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wraz ze wskazaniem adresu nowej siedziby organu (dowód: pieczęć organu z adresem "Przejście Graniczne [...],[...] na decyzji z dnia [...] lutego 2004 r.). Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Tym samym należy wskazać, iż organ I instancji wydając decyzję w dniu [...] czerwca 2005 r. w trybie art. 132 k.p.a. rażąco naruszył przepis art. 134 k.p.a.

Na marginesie należy wskazać, iż w rozpatrywanej sprawie naruszono także przepis art. 133 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Odwołanie wpłynęło do siedziby [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w dniu [...] kwietnia 2005 r., zaś decyzja o uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. i umorzeniu postępowania w sprawie w trybie art. 132 k.p.a. została wydana w dniu [...] czerwca 2005 r., to jest po terminie określonym w art. 133 kpa.

Rozstrzygnięcie zostało doręczone w dniu [...] kwietnia 2006 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. pełnomocnik przedsiębiorcy wniósł o umorzenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymano w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r.

W uzasadnieniu, po dokonaniu ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdzono, że decyzja wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r. w sposób rażący narusza przepisy k.p.a., w szczególności art. 16 § 1 oraz art. 58 § 1 w zw. z art. 134 k.p.a.

W razie uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy stwierdza powyższe w drodze postanowienia. "W przypadku niedopuszczalności odwołania lub z powodu uchybienia terminu organ a quo powinien przekazać odwołanie organowi odwoławczemu" (tak: A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000). Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ nie ma innej możliwości niż wydanie stosownego postanowienia, zaś rozstrzygnięcie staje się ostateczne. Tym samym w rozpoznawanej sprawie organ I instancji dokonał weryfikacji decyzji ostatecznej, korzystającej z ochrony trwałości. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego winien przekazać akta sprawy w trybie art. 133 k.p.a. organowi odwoławczemu i ewentualnie wystąpić z wnioskiem o wzruszenie rozstrzygnięcia w trybie nadzwyczajnym.

Tym samym wskazano, iż organ I instancji w sposób rażący naruszył powołane przepisy k.p.a.. Jednocześnie stwierdzono, iż postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych (art. 156 § 1 k.p.a.). O tym zaś, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia i jego wpływ na załatwienie sprawy.

Ponadto w uzasadnieniu powtórzono argumentację wskazującą na naruszenie przez organ I instancji art. 132oraz art. 133 k.p.a., wskazując, że działania w tym trybie mogły mieć miejsce jedynie w przypadku złożenia odwołania w terminie. Powtórzono też, że umarzając postępowanie w sprawie organ I instancji w sposób rażący naruszył przepis art. 132 w zw. z art. 105 k.p.a., a także art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Odpowiadając na zarzut pełnomocnika strony w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazano, iż organ I instancji w sposób rażący naruszył przepisy art. 134, art. 133, a także art. 132 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. Tym samym organ II instancji działając w trybie art. 156 i nast. k.p.a. był zobowiązany stwierdzić nieważność wadliwego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. (data otrzymania: [...] grudnia 2006 r.), adresowanym do organu II instancji, pełnomocnik przedsiębiorcy wskazał, iż pismo z dnia [...] kwietnia 2005 r. winno zostać potraktowane jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Uznano w związku z tym, że strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz rozpoznanie odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. (tzn. od pierwszej decyzji w sprawie, nakładającej karę pieniężną).

Postanowieniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r., wydanym po rozpatrzeniu powyższego wniosku, odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wskazano, że określone w art. 58 k.p.a. przesłanki do przywrócenia terminu nie zostały wyczerpane. Pełnomocnik przedsiębiorcy nie uprawdopodobnił braku winy. Ponadto wskazano, uprawdopodobniając ten fakt, że na właściwy adres, tj. Przejście Graniczne [...],[...] była częściowo kierowana korespondencja strony w toku postępowania przed organem I instancji, tzn. jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. W związku z tym uznano, że twierdzenia pełnomocnika, iż informację o nowym adresie siedziby Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego powzięto po otrzymaniu decyzji o nałożeniu kary, nie znajdują oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2006 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wnosząc o: 1) uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. w całości; 2) uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. w całości i umorzenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła w szczególności:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 w zw. z art. 134 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 59 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

1. naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. przez odmowę jego stosowania;

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. przez odmowę jego stosowania;

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. przez odmowę jego stosowania;

1. naruszenie art. 132 § 1 k.p.a. przez odmowę jego stosowania;

1. naruszenie art. 133 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie.

W uzasadnieniu skargi, podzielonym na VI części, strona najpierw zakwestionowała zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważana dotyczące uchybienia terminu i wskazanego tam trybu postępowania w takim przypadku (I).

W jej ocenie w postępowaniu przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Transportu Drogowego nie miało miejsce uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji w/w organu. Odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. zostało wniesione w przewidzianym w przepisach prawa terminie, wskazanym w art. 129 § 2 k.p.a. Skierowanie odwołania na poprzedni adres dla doręczeń wynikało z faktu, iż wszelka korespondencja kierowana do organu była kierowana na adres ul. [...] w [...], zaś organ zmienił adres do korespondencji na początku 2005 r. - a więc w czasie, gdy skarżący składał przedmiotowe odwołanie. Organ nie zawiadomił strony odrębnym pismem, iż nastąpiła zmiana adresu dla doręczeń i dlatego odwołanie od przedmiotowej decyzji zostało skierowane na poprzedni adres dla doręczeń organu I instancji.

Odwołanie zostało wniesione w zakreślonym przez przepisy prawa terminie - stąd organ I instancji posiadał kompetencję do rozpoznania odwołania w trybie art. 132 § 1 k.p.a. (II)

Nadto strona skarżąca zarzuciła decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego naruszenie art. 132 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, do dokonania analizy, czy odwołanie wniesione przez stronę postępowania jest w całości uzasadnione jest uprawniony organ I instancji. W razie takiego uznania organ I instancji może w drodze nowej decyzji uchylić w całości poprzednią, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Kwestia badania zasadności takowego uznania - jeśli ponownie wydana decyzja stała się ostateczna - nie podlega badaniu przez organ II instancji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie - jako trybie nadzwyczajnym, stosowanym przez organy administracji wyjątkowo, podlega badaniu jedynie kwestia, czy faktycznie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organu, a zatem w przedmiotowej sprawie podlegało badaniu czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

Uwagi Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że organ I instancji winien w razie stwierdzenia, iż materiał dowodowy zebrany w postępowaniu nie został zebrany i rozpoznany, winien przekazać sprawę w trybie art. 133 k.p.a. są zbyt daleko idące, bowiem organ ten winien badać jedynie, czy faktycznie doszło do uchybienia terminu, jak też czy organ prowadził postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a. Kwestia zaś oceny, czy materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący nie pozostaje w ramach postępowania opartego na art. 156 § 1 k.p.a., bowiem to do organu wydającego decyzję pozostaje ocena, czy na podstawie zebranego materiału jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej. (III).

Zdaniem strony skarżącej, w pełni zasadnym było uznanie przez [...] Inspektora Transportu Drogowego, iż w dniu kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...], przewóz wykonywany przez kierowcę, będącego pracownikiem strony postępowania, nie był wykonywany na rzecz przedsiębiorcy, jako że nie wiązał się - ani faktycznie, ani prawnie - z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Zasadnym było również - w świetle materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, przyjęcie, iż w/w przewóz był wykonywany w celach prywatnych ojca strony postępowania.

Kierowca pozostawał bowiem w stosunku pracy ze stroną postępowania, jednakże w czasie wykonywania przewozu jego działania nie były związane z działalnością przedsiębiorcy. Strona postępowania nie miała nic wspólnego ze zbyciem czy nabyciem przewożonych w dniu [...] stycznia 2004 r. słupków geodezyjnych, nigdy nie były jej własnością oraz nie stanowiły one przedmiotu czynności prawnej, której stroną byłaby strona postępowania. Przewóz zatem był wykonywany niewątpliwie na potrzeby własne ojca skarżącego.

Uchylenie zaskarżonej decyzji organu 1 instancji w całości i umorzenie postępowania było zatem w pełni zasadne na tle powyżej przedstawionego stanu faktycznego. Skarżący pozostaje na stanowisku, iż w/w decyzja zastała wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, jak również w oparciu o dokonane wyjaśnienia strony postępowania oraz inne dowody w sprawie, stąd brak było podstaw do stwierdzania jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Zgodnie bowiem z w/w przepisem "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która (..) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, słusznie uznając, iż przewóz miał charakter całkowicie prywatny, stąd nie znajdują do niego zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w szczególności art. 1 ust. 1 w/w ustawy. Kara pieniężna, którą nałożył organ I instancji, może być nałożona jedynie w wypadkach przewidzianych w/w ustawą, a więc jedynie w odniesieniu do przewozów rozumianych przez ustawę jako krajowy transport drogowy, międzynarodowy transport drogowy, niezarobkowy krajowy transport drogowy czy niezarobkowy międzynarodowy transport drogowy.

Przewóz wykonywany przez kierowcę przedsiębiorcy, w czasie którego doszło do kontroli drogowej i nałożenia kary pieniężnej na stronę postępowania - nie mógł być z uwagi na opisany powyżej stan faktyczny uznany za którykolwiek z wymienionych rodzajów przewozu, stąd traktowany mógł być jedynie jako przewóz prywatny.

Niezasadnym było zatem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji, jako że odwołanie od zaskarżonej decyzji mogło zostać rozpoznane w trybie art. 132 § 1 k.p.a. Decyzja [...] Inspektora Transportu Drogowego została zatem wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, stąd w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. (IV).

Zdaniem strony skarżącej, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 k.p.a., znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach wyjątkowych, może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy naruszenie prawa jest oczywiste i niewątpliwe (tak: wyrok NSA w Warszawie z 25 listopada 2002 r., III SA 2643/01, Przegląd Podatkowy z 2003 r., Nr 9, poz. 50), co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie m. in. w uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z 18 stycznia 2002 r. (I SA 1506/00, Lex nr 81968), w którym Naczelny Sad Administracyjny podniósł, iż: "Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. "

Stan faktyczny sprawy, jak również podstawy prawne rozstrzygnięcia oraz umocowanie do wydania prawnie skutecznej decyzji administracyjnej wskazują na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi, stąd zdaniem strony postępowania brak było podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, co jednoznacznie świadczy o naruszeniu art. 156 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego (V).

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2006 r., którą stwierdzono nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r., uchylającej w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r., nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 14.000,00 zł i umorzono postępowanie w sprawie.

Rozpatrywana sprawa ma charakter proceduralny - jej rozstrzygnięcie zależy od wykładni i interpretacji przepisów k.p.a. Jedynym wyjątkiem w tym zakresie jest kwestia charakteru dokonanego przewozu, który według strony miał charakter przewozu prywatnego, tzn. niezarobkowego przewozu drogowego(art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym), zaś w ocenie organu stanowił wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganego zaświadczenia; uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz bez zainstalowanego przyrządu kontrolnego.

W ocenie Sądu organ I instancji w pierwszej decyzji (z dnia [...] lutego 2005 r.) dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonywanego przewozu. Był to niewątpliwie przewóz wykonywany przez pracownika przedsiębiorcy, który nie podniósł w toku kontroli, iż przebywał w tym czasie (tzn. w czasie kontroli) na urlopie wypoczynkowym, realizowany wraz z innym pracownikiem przedsiębiorcy (ojcem przedsiębiorcy), posiadającym w dniu kontroli jego pełnomocnictwa, służący wykonaniu przewozu towaru wytworzonego w firmie przedsiębiorcy(betonowych słupków granicznych, które mieszczą się w przedmiocie działalności gospodarczej przedsiębiorcy, określonym w zaświadczeniu z dnia [...] grudnia 2004 r. ), zamówienie na który zostało wysłane na adres przedsiębiorcy (jego firmy) na miesiąc przed datą przeprowadzonej kontroli. Udział ojca przedsiębiorcy w sprawie nie ma znaczenia prawnego, gdyż - jak ustalono bez wątpliwości - to nie on używał pieczęci firmy i wystawiał fakturę na przewożony towar, lecz dokonał tego inny pracownik firmy.

Przyjmując powyższe ustalenia co do charakteru przewozu Sąd oparł się przede wszystkim na protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2005 r. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2004 r., sygn. akt II SA 4151/02, LEX nr 148941) znaczenia dowodowego protokołu kontroli nie sposób przecenić, gdyż obrazuje on stan faktyczny, który później nie sposób jest już odtworzyć. Dlatego też nie sposób w zasadzie mówić o możliwości późniejszego, już po zakończeniu kontroli poprawienia (sanowania) protokołu, zwłaszcza w części dotyczącej stwierdzonych naruszeń.

Należy przy tym podkreślić, iż zadaniem Sądu nie jest dokonywanie własnych ustaleń w rozpatrywanej sprawie; wskazując na argumenty przemawiające za oceną stanu faktycznego sprawy przyjętą przez organ II instancji Sąd zmierzał przede wszystkim do wskazania, że praktycznie wszystkie ustalenia co do stanu faktycznego sprawy nie zostały wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości. Już z tego powodu Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. zasługiwało w całości na uwzględnienie, a co za tym idzie - do zastosowania w sprawie art. 132 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie charakter przewozu ma ważne, lecz jednak nie decydujące znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż w rozpatrywanej sprawie podstawowy problem prawny sprowadza się do pytania, czy miało tu miejsce uchybienie terminu do złożenia odwołania - przez skierowanie odwołania na poprzedni adres organu I instancji, właściwego do wstępnej oceny odwołania w trybie art. 132 k.p.a., i jakie były skutki prawne tego uchybienia. Dopiero w następnej kolejności mogą być rozpatrywane zarzuty odnoszące się do zasadności stwierdzenia nieważności wydanej we wspomnianym trybie decyzji przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia (...) uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W komentarzach (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., C. H. Beck, wyd. 3, Warszawa 2000, str. 526) stwierdza się, że "warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie.

Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1)."

Strona uważa, że odwołanie, złożone w ostatnim dniu terminu na poprzedni adres organu I instancji, zostało złożone w terminie.

W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego odwołanie złożone w ostatnim dniu terminu, lecz na niewłaściwy (poprzedni) adres organu I instancji, jest złożone z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Przesądza o tym, w ocenie organu, nie tylko fakt kierowania przez stronę pism procesowych poprzedzających wydanie decyzji przez organ I instancji na nowy adres organu, lecz przede wszystkim zamieszczenie nowego adresu organu I instancji w nagłówku wydanej przez niego decyzji, od której strona wniosła odwołanie.

Sąd podziela przedstawione wyżej stanowisko organu II instancji.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że złożenie odwołania przez stronę na stary, już nieaktualny adres organu I instancji, przy istnieniu dowodów, że aktualny adres tego organu był (lub powinien być) jej znany w momencie składania odwołania, przy czym głównym dowodem znajomości aktualnego adresu organu I instancji jest jego zamieszczenie w nagłówku skarżonej decyzji, prowadzi do uznania - jeśli organ nie otrzyma tego odwołana w terminie - że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Teza ta bezwzględnie dotyczy profesjonalnego pełnomocnika strony, który takim działaniem pozbawia ją możliwości weryfikacji skierowanej do niej decyzji administracyjnej.

W przedstawionej sytuacji k.p.a. przewiduje w art. 58 możliwość przywrócenia terminu, obwarowaną zresztą szczególnymi przesłankami jej zastosowania, które muszą wystąpić łącznie (uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, wniesienie przez zainteresowanego prośby, dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin).

W rozpatrywanej sprawie taki wniosek nie został przez stronę lub jej pełnomocnika złożony.

Na marginesie, trudno uznać za prawidłowe postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r., którym już po wydaniu obu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego stwierdzających nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2006 r. odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Jednakże, nie bacząc na uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ I instancji - [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, z którego upoważnienia działał pracownik Inspektoratu, decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., wydaną na podstawie m.in. art. 132 § 1 i § 3 oraz art. 105 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2005 r., nakładającą na stronę karę pieniężną w kwocie 14.000,00 zł i umorzył postępowanie w sprawie.

Jak już wyżej wskazano, powołując się m.in. na Komentarz B. Adamiak i J. Borkowskiego, już samo rozpatrzenie odwołania, niezależnie od treści podjętego rozstrzygnięcia, wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Organ II instancji trafnie łączy to naruszenie z bezzasadnym umorzeniem postępowania w trybie art. 105 k.p.a.

W tym stanie rzeczy podjęte dalej w sprawie decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego: z dnia [...] kwietnia 2006 r., którą stwierdzono nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r., oraz z dnia [...] sierpnia 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r., należy uznać za prawidłowe.

Podniesione przez stronę wobec powołanych wyżej decyzji zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, enumeratywnie wymienionych w skardze, są bezpodstawne. W szczególności opierają się one na błędnym założeniu, iż odwołanie strony od pierwszej decyzji (z dnia [...] lutego 2005 r.), nakładającej na nią karę pieniężną, zostało złożone z zachowaniem terminu.

Tymczasem rację ma organ II instancji wskazując, że w rozpatrywanym przypadku miało miejsce uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a co za tym idzie - organ I instancji nie miał prawa do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. w trybie art. 132 k.p.a. i w tej sytuacji powinien zgodnie z art. 133 k.p.a. przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu.

Praktycznie wszystkie uwagi strony dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2) są w rozpatrywanej sytuacji co najmniej nietrafne.

Już na marginesie trzeba wskazać, że kary stosowane w przypadku naruszenia przepisów regulujących sprawy transportu drogowego są szczególnie dotkliwe. Dotkliwość tę pogłębia charakter wydawanych w tych sprawach decyzji, mających z założenia charakter decyzji związanych, nie pozostawiających organowi administracji żadnych "luzów interpretacyjnych", żadnej możliwości uznania. Wiąże się z tym ustalona w jednolity sposób, sztywna wysokość kar, które są nakładane w zasadzie niezależnie od winy przedsiębiorcy i nie podlegają miarkowaniu. Stąd w tym postępowaniu tak istotne znaczenie ma ścisłe ustalenie stanu faktycznego, który ma stanowić przesłankę do nałożenia kary; w istocie przede wszystkim (jeśli nie wyłącznie) na tym, wstępnym etapie postępowania przedsiębiorca ma wpływ na ewentualne nałożenie kary. Stąd precyzyjne uregulowanie w przedmiotowej ustawie zasad postępowania kontrolnego, posługiwanie się ustalonymi wzorami protokołów kontroli, itp.

W rozpatrywanej sprawie strona nie ustawała w wysiłkach zmierzających do zakwestionowania stanu faktycznego ustalonego w protokole kontroli, co w przypadku późniejszego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania i wydania - mimo tego uchybienia - decyzji rażąco sprzecznej z ustaleniami dokonanymi w toku kontroli drogowej, musiało skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.