Tezy
w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego naruszeń objętych ustawą o transporcie drogowym, zarówno w przypadku niestwierdzenia takich naruszeń, jak i w przypadku stwierdzenia braku dostatecznych dowodów ich popełnienia, nie stwarzających przesłanek do nałożenia kary pieniężnej, właściwy organ administracji publicznej powinien postępowanie umorzyć w trybie art. 105 § 1 K.p.a.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
W dniach od [...] września 2008 r. do [...] października 2008 r. przeprowadzono kontrolę w przedsiębiorstwie p. A. D., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: P. w O. (dalej: strony, przedsiębiorcy, skarżącej).
W toku kontroli, na podstawie faktur nr [...] oraz [...], stwierdzono, że przedsiębiorca wykonywał usługę transportową dla Z. pojazdem marki [...] o nr rej. [...] oraz usługę transportową dla Urzędu Miasta [...] pojazdem marki [...] o nr rej. [...]. Ponadto w trakcie kontroli ustalono, że przedsiębiorca dysponuje licencją nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób autokarem i autobusem oraz licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, ale żaden z w/w pojazdów nie został zgłoszony do żadnej z nich.
Na podstawie stwierdzonych naruszeń organ I instancji wydał w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzję (pierwszą) nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną z tytułu lp. 1.2.
Od decyzji strona wniosła odwołanie, wskazując na fakt, iż pojazd marki [...] o nr rej. [...] oraz [...] o nr rej. [...] są pojazdami osobowymi, wobec czego zarzut wykonywania nimi przewozu grup liczących powyżej 20 osób jest bezzasadny. Ponadto strona wskazała, że w/w pojazdy zostały zgłoszone do licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji w dniu [...] lipca 2009 r. wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W związku z ustalonymi w trakcie tej kontroli tymi samymi naruszeniami organ I instancji wydał w dniu [...] maja 2009 r. decyzję (drugą), nakładającą karę pieniężną z tytułu lp. 1.2.
Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, przywołując analogiczne argumenty co poprzednio, co poskutkowało wydaniem również w dniu [...] lipca 2009 r. decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W związku z powyższą decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego, organ I instancji dnia [...] lipca 2009 r. zawiadomił stronę o ponownym rozpoznaniu sprawy oraz wezwał stronę o podanie następujących informacji: imię i nazwisko kierowcy, który w dniu [...] maja 2008 r. wykonywał przewóz na trasie [...], na zlecenie Urzędu Miasta [...] (faktura [...]), którym pojazdem wykonywana była ww. usługa transportowa, imię i nazwisko kierowcy, który wykonywał przewóz dla Z. w [...] (faktura [...]) oraz którym pojazdem była wykonywana ww. usługa transportowa.
W odpowiedzi w dniu [...] sierpnia 2009 r. strona poinformowała organ, że "nie dysponuje już tymi danymi, w związku z czym [...] WITD będzie musiał sobie poradzić z tym problemem sam". Jednocześnie strona wniosła o przeprowadzenie dowodu, polegającego na sprawdzeniu, ile dorosłych osób zmieści się w samochodach osobowych marki [...] oraz [...]. Do w/w pisma strona dołączyła wniosek o wyłączenie pracownika - starszego inspektora transportu drogowego p. R. K. od udziału w postępowaniu prowadzonym wobec niej, na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. Uzasadniając wniosek strona wskazała, że na podstawie dotychczasowego przebiegu postępowania oraz kontroli, istnieją okoliczności wskazujące na fakt, iż zachodzą wątpliwości co do bezstronności prowadzącego postępowanie.
Organ I instancji poinformował stronę, że przedmiot postępowania pozostaje ten sam. Jednocześnie, poinformował stronę o przeprowadzeniu dowodów z przesłuchania świadków, zgodnie z zaleceniami organu II instancji. Organ nie odniósł się w przedmiotowym piśmie do żądania przez stronę przeprowadzenia dowodu polegającego na sprawdzeniu, ile dorosłych osób zmieści się w samochodach osobowych marki [...] oraz [...].
Organ I instancji zwrócił się z prośbą do zleceniodawców o przesłanie kopii zlecenia na wykonanie umowy na wykonanie usługi przewozowej oraz o wskazanie, co było przedmiotem tej usługi, ile osób liczyła grupa, skąd dokąd była przewożona oraz czy usługa ta była wykonywana samochodem osobowym czy autobusem.
Odpowiadając na tę prośbę Z. poinformował, że dnia [...] czerwca zostało wystawione zlecenie dla P. na wynajęcie autobusu na dzień [...] czerwca 2008 r. Przedmiotem usługi był przewóz 20 - osobowej grupy z O. do W. Do w/w pisma zostały dołączone kopie zlecenia dla P. na wynajęcie autobusu na dzień [...] czerwca 2008 r. oraz lista osób, która miała skorzystać z usługi przewozowej.
Również Urząd Miasta [...] poinformował, że w dniu [...] maja 2008 r. P. przewoziło 30 - osobową Orkiestrę Dętą G. S.A., w związku z obchodami święta Konstytucji 3 - go Maja. Usługa została wykonana autobusem, jednak Urząd nie posiada informacji na temat marki pojazdu i jego numeru rejestracyjnego. W załączeniu do w/w pisma znajduje się plan trasy i godzin usługi transportowej.
Przesłuchani w charakterze świadków kierowcy zeznali, że to nie oni wykonywali w imieniu przedsiębiorcy usługi transportowe do Z. oraz do Urzędu Miasta [...] i nie wiedzą kto wykonywał w/w przewozy.
Z kolei przesłuchany w charakterze świadka p. J. D. zeznał, że żaden z przesłuchiwanych kierowców nie wykonywał kwestionowanych usług transportowych oraz, że usługi te nie były wykonywane samochodem osobowym. Na więcej pytań świadek nie odpowiedział korzystając z prawa odmowy zeznań.
Z zeznań przesłuchanych w charakterze świadków pracowników Z., wynika, że przewożona była grupa około 20 osób autobusem sygnowanym logo przedsiębiorstwa P.
Z zeznań przesłuchanych w charakterze świadków członków Orkiestry Dętej G. S.A. wynika, że wszyscy członkowie orkiestry przewożeni byli autobusem i nie zdarzyło się, żeby usługę transportowa wykonywano pojazdem osobowym, gdyż jest to niemożliwe.
Równocześnie organ I instancji przyznał, że w rozpatrywanej sprawie wezwanie o wykresówki nastąpiło w dniu [...] lipca 2009 r., a więc po upływie ponad roku od ich użycia w dniu [...] maja 2009 r. Tymczasem zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady EWG w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki, ułożone w odpowiednim porządku przez co najmniej rok po ich użyciu.
W konsekwencji, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji wydał dnia [...] sierpnia 2009 r. decyzję umarzającą postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uzasadniając sentencję decyzji, organ I instancji wskazał, że analiza materiału dowodowego sprawy nie pozwala jednoznacznie potwierdzić faktu wykonywania przewozu pojazdem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz pojazdem marki [...] o nr rej. [...], niezgłoszonymi do licencji.
Od powyższej decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie. Strona zarzuca naruszenie zasad prawdy obiektywnej i domniemania niewinności, naruszenie art. 6, 7, 8 K.p.a., ograniczenie stronie prawa uczestnictwa w postępowaniu, nierozpatrzenie wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa prowadzącego postępowania - p. Rafała Kochanowskiego, brak podstaw prawnych do oddalenia wniosku strony o przeprowadzenie dowodu, brak uzasadnienia dla odmowy wyłączenia pracownika oddziału w postępowaniu oraz manipulowanie dowodami w postępowaniu.
Na podstawie powyższych zarzutów strona wnosi o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, uwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu, pociągnięcie do odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa prowadzącego postępowania - p. R. K. oraz odtworzenie całości materiałów postępowania i umożliwienie stronie zapoznanie się z nimi.
Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 3 pkt 8 i 11, ust. 3, 14 ust. 1, art. 87 ust. 3, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) lp. 1.2 załącznika do w/w ustawy, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie umorzenia postępowania wobec, utrzymano zaskarżoną decyzję całości w mocy.
Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ II instancji zważył, iż na jego podstawie nie jest możliwy do udowodnienia fakt wykonania usługi transportowej, polegającej na przewozie osób pojazdami o nr rej. [...] oraz [...]. W rozpatrywanej sprawie znaczenie mają nie tylko dokumenty, będące dowodami i zeznania świadków, ale i fakty powszechnie znane, nie wymagające dowodu (jak np. fakt, iż przedmiotowe pojazdy są samochodami osobowymi).
Złożenie wniosku o zgłoszenie pojazdów do licencji determinowane jest przez wykonywanie transportu drogowego tymi pojazdami. Jeżeli zatem, jak wynika z powyższych rozważań, pojazdami o nr rej. [...] oraz [...] nie były wykonywana usługa transportowa, to nie ma obowiązku zgłaszania ich do licencji, wobec czego bezzasadny jest zarzut niezgłoszenia pojazdów do licencji.
Odnośnie wniosku strony o wyłączenie z udziału w postępowaniu inspektora R. K. Organ odwoławczy wskazał, że pomimo iż organ I instancji odmówił żądaniu strony, inspektor ten nie uczestniczył w czynnościach podejmowanych w postępowaniu prowadzonym ponownie przez organ I instancji. Przesłuchania świadków prowadzili inni pracownicy, zaś decyzję w imieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wydał inspektor K. C., Zastępca [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.
Reasumując, organ odwoławczy uznał, że organ I instancji słusznie umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest bezzasadny. Ponad wątpliwość ustalono, że spornych przewozów nie wykonano samochodami osobowymi. W związku z tym dalsze postępowanie w powyższej sprawie byłoby bezcelowe.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła p. A. D. (przedsiębiorca) zarzucając zaskarżonej decyzji:
- złamanie kardynalnych zasad domniemania niewinności oraz prawdy obiektywnej;
- naruszenie zasad ogólnych postępowania: zasady państwa prawa (art. 6 K.p.a.), praworządności (art. 7 K.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.), a tym samym obrazę podstawowych zasad Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
- nieustosunkowanie się do wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa prowadzącego postępowanie - R. K.,
- brak podstaw prawnych do oddalenia żądania strony przeprowadzenie dowodu,
- brak uzasadnienia dla odmowy wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu,
- manipulowanie dowodami w postępowaniu.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
Strona wyjaśniła, iż nie neguje, że postępowanie w sprawie rzekomego dwukrotnego wykonania przez nią przewozu osób pojazdami niezgłoszonymi do licencji było bezprzedmiotowe i jako takie nie powinno być w ogóle wszczęte. Jednak nie może pogodzić się z tym, iż postępowanie zostało umorzone z powodu braku dostatecznych dowodów na popełnienie czynu zabronionego, a nie z uwagi na jego niezaistnienie.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.
Organ wskazał, że strona nie kwestionuje zasadności umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, a zarzuty skargi dotyczą sposobu prowadzenia postępowania w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, a także sposobu w jaki organy uzasadniły zapadłe rozstrzygnięcia.
W ocenie organu skarga nie znajduje uzasadnienia.
W sprawie rzeczywiście doszło do wydania dwóch decyzji organu I instancji nakładających na skarżącą karę na podstawie ustaleń jednej kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa. Nieprawidłowości te zostały jednak usunięte, tj. decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2009 r. została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r., a postępowanie I instancji w tym zakresie zostało umorzone.
Decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2009 r. została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne wobec skarżącej.
Reasumując, obydwie decyzje organu pierwszej instancji nakładające na skarżącą karę pieniężną w wyniku przeprowadzonej kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Żądanie przedmiotowej skargi dotyczące uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r., i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 28 sierpnia 2009 r., którą umorzono postępowanie administracyjne wobec skarżącej, nie są do końca zrozumiałe ponieważ rozstrzygnięcia te odpowiadają słusznemu interesowi strony.
Zarzuty skargi dotyczące sposobu prowadzenia postępowania w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji nie są uzasadnione. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji prowadził postępowanie zgodnie z prawem, starając się w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i zbadać wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą. Postępowanie prowadzone było przy aktywnym udziale strony o czym świadczą pisma oraz wnioski składane przez stronę w toku postępowania, a ponadto pełnomocnik strony brał udział w przesłuchaniach świadków zeznających w sprawie. Wnioski dowodowe strony prawidłowo nie zostały uwzględnione bowiem nie miały znaczenia dla sprawy, a ponadto dotyczyły faktów znanych organowi z urzędu a przez to niewymagających dowodu.
Zarzuty dotyczące sposobu w jaki organy uzasadniły zapadłe rozstrzygnięcia dotyczące umorzenia postępowania w sprawie, nie mają żadnego wpływu na wynik sprawy. Stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż brak było dowodów na fakt wykonywania przez skarżącą usługi transportowej określonymi pojazdami, w żaden sposób nie narusza prawa. Brak dowodów na określoną okoliczność, nie powoduje obowiązku stwierdzenia, że danej okoliczności nie było. Co najistotniejsze jednak sposób sformowania określonej argumentacji w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji nie ma żadnego wpływu na sposób rozstrzygnięcia. Organ jeszcze raz podkreśla, że decyzje organu I instancji nakładające na skarżącą karę pieniężną w wyniku przeprowadzonej kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a zaskarżona decyzja w pełni odpowiada słusznemu interesowi skarżącej.
Odnośnie pozostałych argumentów skarżącej podniesionych w skardze organ odwoławczy stwierdził, iż na użytek niniejszej odpowiedzi na skargę pozostaje aktualne stanowisko organu odwoławczego szeroko, precyzyjnie i dokładnie wyrażone w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2009 r., którą umorzono postępowanie wobec przedsiębiorcy - p. A. D., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą P., wszczęte w związku z kontrolą w przedsiębiorstwie przeprowadzoną w dniach [...] września 2008 r. - [...] października 2008 r.
Rozpatrywana sprawa ma charakter procesowy - dotyczy umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
W toku przeprowadzonej w ramach postępowania kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej ustalono, w ocenie Sądu w sposób niewątpliwy, następujący stan faktyczny:
- W aktach sprawy znajdują się 2 faktury: nr [...] wystawiona przez skarżącą Urzędowi Miasta [...] na wykonanie usługi transportowej (przewozu) w dniu [...] maja 2008 r. na trasie [...] 30 - osobowej Orkiestry Dętej G. S.A., w związku z obchodami święta Konstytucji 3 - go Maja., oraz nr [...] na wykonanie usługi transportowej w dniu [...] czerwca 2008 r. dla Z.; przedmiotem tej usługi był z kolei przewóz 20 - osobowej, imiennie określonej grupy z O. do W., po określonej trasie.
- Organ II instancji jednoznacznie stwierdził, że z powołanych faktur nie wynika jakimi pojazdami, o jakich numerach rejestracyjnych zostały wykonane usługi. Na przedmiotowych fakturach znajdują się jedynie informacje dotyczące sprzedawcy, odbiorcy, nazwy usługi, trasy i ceny.
- Zamówione usługi transportowe zostały zrealizowane, transportu - zgodnie z zeznaniami świadków - dokonano autobusami, przy czym pasażerowie rejsu do O. zeznali, że autobus ten był sygnowany logo przedsiębiorstwa P.
- Przesłuchani pasażerowie, a także inni świadkowie zgodnie zeznali, że przewóz nie był wykonywany samochodami osobowymi, a świadek - p. J. D. zeznał, że żaden z przesłuchiwanych (wezwanych) kierowców nie wykonywał kwestionowanych usług transportowych.
- W rozpatrywanej sprawie wezwanie przedsiębiorcy o przedstawienie wykresówek nastąpiło w dniu [...] lipca 2009 r., a więc po upływie ponad roku od ich użycia w dniu [...] maja 2009 r. Tymczasem zgodnie z art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady EWG w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki, ułożone w odpowiednim porządku przez co najmniej rok po ich użyciu. Z przepisu tego nie wynika zatem obowiązek przechowywania wykresówek przez przedsiębiorcę przez okres dłuższy niż rok.
- Zarówno zlecający przedmiotowe przewozy, jak i przesłuchani w sprawie świadkowie, w tym pasażerowie autobusów, jak i osoby traktowane jak ich kierowcy, nie określili bliżej (poza stwierdzeniem, że były to autobusy) typu pojazdów oraz ich numerów rejestracyjnych. Jednocześnie skarżąca stwierdziła, że nie dysponuje danymi pozwalającymi na niewątpliwą identyfikację kierowców, którzy prowadzili przedmiotowe autobusy.
- Skarżąca dysponuje prawem do dwóch pojazdów marki [...] o nr rej. [...] oraz [...] o nr rej. [...], będącymi pojazdami osobowymi, W/w pojazdy zostały zgłoszone do licencji nr 00560061 na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób.
- W trakcie kontroli ustalono ponadto, że przedsiębiorca dysponuje licencją nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób autokarem i autobusem oraz licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, ale żaden z w/w pojazdów nie został zgłoszony do żadnej z nich.
W konsekwencji, mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ I instancji umorzył postępowanie, a Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymując w mocy jego decyzję zważył, iż na podstawie zebranego w sprawie materiału nie jest możliwy do udowodnienia fakt wykonania usługi transportowej, polegającej na przewozie osób pojazdami o nr rej. [...] oraz [...], mającymi charakter samochodów osobowych. Jednocześnie nie udowodniono jakimi autobusami wykonano przedmiotowe przewozy.
Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
W komentarzach (m.in. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., 3 wyd., C. H. Beck, Warszawa 2000) podkreśla się, że "Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy "w inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 1. Umorzenie postępowania następuje przez wydanie decyzji, która jest poddana kontroli w toku instancji oraz kontroli sądu administracyjnego. (...)Przesłanki umorzenia postępowania powstają zawsze i tylko w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonej osoby i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od tej sprawy, po prostu poza nią nie mogą istnieć, bo samo pojęcie "bezprzedmiotowości postępowania" odnosi się do sprawy, w której ono się toczy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że: "Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu." (wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 451/09, LEX nr 532454). Podnosi się też, że "Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki:
a) w sprawie działa organ administracji publicznej w znaczeniu przyjętym przez art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. (znaczenie funkcjonalne);
b) organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie (chodzi przede wszystkim o właściwość rzeczową);
c) sprawa ma charakter indywidualny, a więc dotyczy ona imiennie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków;
d) rozstrzyganie o sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej;
e) w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia;
f) nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie;
g) zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w przepisie zawierającym normę kompetencyjną;
h) istnieje podmiot mogący być stroną postępowania (posiadający zdolność administracyjnoprawną); (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 624/08, LEX nr 522615).
Precyzując bliżej bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wskazuje się również, że "Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania powodujący, iż nie można wydać decyzji rozstrzygającej na podstawie przepisów prawa materialnego o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 27/08, LEX nr 485732). Podkreśla się również znaczenie okoliczności faktycznych, wyraźnie odróżniając je od przyczyn prawnych, stwierdzając, że: "1. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej." (wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 2042/06, LEX
nr 394025).
Art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że "Kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów:
1) o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych,
2) o czasie pracy kierowców,
3) o odpadach,
4) o ochronie zwierząt,
5) o ruchu drogowym oraz w zakresie ochrony środowiska, okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów,
6) o bezpieczeństwie żywności i żywienia,
7) wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych,
8) wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych
- podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych."
Ten sam przepis w ust. 2 różnicuje wysokość kar pieniężnych, które można nałożyć podczas jednej kontroli, od miejsca kontroli, wyróżniając kontrolę drogową i kontrolę w przedsiębiorstwie.
Przepisy dotyczące kar za naruszenia wynikające z obowiązków lub warunków wynikających z powołanego wyżej art. 92 ust. 1 mają charakter związany, nie pozostawiają organowi administracji publicznej żadnego luzu decyzyjnego: w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia właściwy organ ma obowiązek nałożenia stosownej kary, w ustalonej w ustawie wysokości. Nałożenie kary pieniężnej na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 93 ust. 1 powołanej ustawy).
Jest oczywiste, że nie każda kontrola drogowa i nie każda kontrola przedsiębiorstwa prowadzi do ujawnienia naruszeń, o których wyżej mowa. W takiej sytuacji właściwy organ nie ma podstaw do nałożenia kary pieniężnej i wydania w tym przedmiocie odpowiedniej decyzji administracyjnej. Jeśli jednak wszczął już w tej sprawie postępowanie administracyjne, to stwierdzając brak przesłanek faktycznych do nałożenia kary pieniężnej, powinien takie postępowanie - właśnie z racji braku jego przedmiotu - odrębną decyzją umorzyć.
Podobnie rzecz się ma, w ocenie Sądu, w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów określonych w ustawie o transporcie drogowym, i to zarówno w wyniku kontroli drogowej, jak i kontroli przedsiębiorstwa, w razie stwierdzenia braku dostatecznych dowodów popełnienia określonego naruszenia. W takim też przypadku właściwy organ administracji publicznej powinien umorzyć postępowanie administracyjne w drodze odrębnej decyzji.
Inaczej mówiąc, w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego naruszeń objętych ustawą o transporcie drogowym, zarówno w przypadku niestwierdzenia takich naruszeń, jak i w przypadku stwierdzenia braku dostatecznych dowodów ich popełnienia, nie stwarzających przesłanek do nałożenia kary pieniężnej, właściwy organ administracji publicznej powinien postępowanie umorzyć w trybie art. 105 § 1 K.p.a.
Należy przy tym zauważyć, że uprawnienia kontrolne w omawianym tu zakresie wynikają dla organów inspekcji transportu drogowego (między innymi) wprost z przepisów przedmiotowej ustawy, a nakładanie kar pieniężnych nie jest celem samym w sobie, lecz ma dyscyplinować wykonujących przewozy drogowe lub inne czynności związane z tymi przewozami. Kontrola przedsiębiorstwa transportowego nie ma charakteru szykany, a przedsiębiorca ma obowiązek jej się poddać na mocy odpowiednich przepisów ustawy. Przy takim założeniu niestwierdzenie naruszenia przepisów wymienionych w ustawie o transporcie drogowym świadczy o prawidłowym wykonywaniu tego transportu przez kontrolowanego przedsiębiorcę, natomiast stwierdzenie braku dostatecznych dowodów ich popełnienia świadczy zwykle o wadliwym postępowaniu kontrolnym - jego wadliwym przygotowaniu i przeprowadzeniu.
W rozpatrywanej sprawie Sąd zgadza się z oceną Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że brak dowodów na określoną okoliczność, nie powoduje obowiązku stwierdzenia, że danej okoliczności nie było. Przedmiotowe przewozy, dokonane przez skarżącą lub przez nią organizowane, miały bowiem niewątpliwie miejsce, o czym wprost przekonują wystawione i zrealizowane faktury, a tylko niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, obejmujące obok badania dokumentów również przesłuchania świadków, nie pozwoliło na wyjaśnienie charakteru tych przewozów. Należy zwrócić uwagę, że Sąd nie poddaje w wątpliwość tego charakteru, lecz wskazuje jedynie na niemożność jego określenia - właśnie w wyniku braku odpowiednich dowodów.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że utrzymując w mocy decyzję organy I instancji o umorzeniu przedmiotowego postępowania w trybie art. 105 K.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego działał zgodnie z prawem, nie naruszając przy tym interesu prawnego skarżącej.
Sąd nie może bowiem podzielić oceny skarżącej, iż umorzenie postępowania nastąpiło w wyniku niezaistnienia (braku) naruszenia, gdyż skarżąca - korzystając z przysługujących jej uprawnień procesowych - sama nie dążyła do takiego wyjaśnienia sprawy. Oczywiście, mówienie w takim przypadku, jak to uczynił organ I instancji, o winie skarżącej, jest nieporozumieniem. Niewłaściwe byłoby jednak stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca, przekonana o braku naruszenia, skutecznie współpracowała z organami odpowiedzialnymi za wyjaśnienie sprawy.
W kwestii pozostałych zarzutów skarżącej, dotyczących m.in. sposobu prowadzenia postępowania w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, wycofania z obrotu prawnego obu decyzji organu I instancji, pominięcia wniosków dowodowych strony oraz wyłączenia pracownika organu, Sąd podziela stanowisko zajęte przez organ odwoławczy.
Sąd nie stwierdził też naruszenia w kontrolowanym postępowaniu wskazanych przez skarżącą przepisów Konstytucji RP oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych m.in. w art. 6, 7 i 8 K.p.a.
Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.