Tezy
Kontrola legalności pobytu cudzoziemców odbywa się w trybie art. 85-87 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 128 poz. 1175 ze zm./ i w przepisach tych ściśle został określony jej zakres. Ogranicza się do kontroli środków finansowych niezbędnych do pokrycia kosztów pobytu oraz dokumentów i zezwoleń wymienionych w art. 85 ust. 2 oraz wydanym na podstawie art. 87 ustawy rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu przeprowadzania kontroli legalności pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej /Dz.U. nr 146 poz. 1426/.
Wynik kontroli, zgodnie z ww. rozporządzeniem, powinien zostać sporządzony w formie notatki - w przypadku stwierdzenia legalności pobytu cudzoziemca na terytorium RP, lub w formie protokołu - w przypadku stwierdzenia nielegalności pobytu. Z przytoczonych unormowań wynika, że oględziny obiektu nie mieszczą się w zakresie kontroli legalności pobytu cudzoziemców, zatem dowód ten powinien zostać przeprowadzony w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z wymogami kodeksu.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Lilit G. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 7 marca 2006 r. (...) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony - uchyla zaskarżoną decyzję; (...).
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 7 lit. "b" i art. 57 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach Dz.U. nr 128 poz. 1175 ze zm./ i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach - i ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. 2005 nr 94 poz. 788/ oraz art. 127 par. 2 i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców po rozpatrzeniu odwołania obywatelki Republiki Armenii, Lilit G. utrzymał w mocy decyzję Wojewody K.-P. z dnia 29 listopada 2005 r. (...) o odmowie udzielenia Cudzoziemce zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Cudzoziemka w dniu 10.08.2005 r. wystąpiła do Wojewody K.-P. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z uwagi na zamiar podjęcia pracy w charakterze wiceprezesa zarządu w "O." Spółce z o.o., z siedzibą w R.-K. przy ul. R. 10.
Wojewoda K.-P. decyzją z dnia 29.11.2005 r. (...) odmówił udzielenia Zainteresowanej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, wskazując, iż Cudzoziemka w trakcie postępowania administracyjnego zeznała nieprawdę, co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 57 ust. 1 pkt 7 lit. "b" powołanej na wstępie ustawy o cudzoziemcach.
Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 7 lit. "b" cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli w postępowaniu tym zeznał nieprawdę lub zataił prawdę albo, w celu użycia za autentyczny, podrobił lub przerobił dokument bądź takiego dokumentu jako autentycznego używał.
Cudzoziemka będąc przesłuchana w dniu 5.10.2005 r. zeznała do protokołu, że jest wiceprezesem spółki "O.", która ma swoją siedzibę w R. przy ul. R. 10 i jest tam biuro. Opisała wygląd biura i własnoręcznie sporządziła jego szkic.
W celu potwierdzenia prawdziwości złożonych przez Lilit G. zeznań pracownicy Oddziału do Spraw Cudzoziemców Wydziału Spraw Obywatelskich i Migracji K.-P. Urzędu Wojewódzkiego w B. dokonali kontroli posesji w R.-K. przy ul. R. 10, gdzie - zgodnie z wyjaśnieniami Cudzoziemki - miała znajdować się siedziba "O." Spółki z o.o. W wyniku kontroli ustalono, iż pod ww. adresem znajduje się parterowy budynek, w którym mieszczą się dwa sklepy, natomiast nie mieści się tam biuro Spółki.
Organ stwierdził, że z powyższych ustaleń wynika, iż Zainteresowana składając w dniu 05.10. 2005 wyjaśnienia do protokołu zeznała nieprawdę, co uzasadnia stwierdzenie, iż zachodzi wobec niej przesłanka określona w art. 57 ust. 1 pkt 7 lit. "b" ustawy o cudzoziemcach.
Ponadto postępowanie wyjaśniające wykazało, iż Lilit G. nie spełnia warunku określonego w art. 53 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, co w myśl art. 57 ust. 1 pkt 1 również- stanowi podstawę do odmowy udzielenia jej wnioskowanego zezwolenia. Wojewoda K.-P. decyzją z dnia 15.12.2005 r. orzekł o uchyleniu wydanego w dniu 16.09.2005 r. przyrzeczenia wydania zezwolenia na pracę - Lilit G. w charakterze wiceprezesa zarządu w "O." Spółce z o.o. z siedzibą w R. przy ul. R. 10.
Decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie jest decyzją uznaniową, dlatego też organ orzekający - bez naruszenia przepisów prawa - nie ma możliwości wydania decyzji pozytywnej w przedmiotowej sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Cudzoziemka wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, zarzucając organom administracji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności tych dotyczących postępowania dowodowego- art. 77 par. 1, art. 7, art. 75 par. 1 oraz 79 Kpa. Wskazała, iż nie dano jej możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie miała również możliwości udzielenia stosownych wyjaśnień, gdyż nie została w tym celu wezwana. Spółka "O." istnieje od 1997 r., zawsze była prowadzona przez ojca Wnioskodawczyni, który posiada zezwolenie na pracę w charakterze prezesa zarządu. Cudzoziemka nie była do tej pory zorientowana w sposobie i organizacji spółki, stąd pojawiły się drobne rozbieżności podczas wywiadu. Opisała wówczas oddział spółki w Ł., natomiast - wbrew twierdzeniom organu - spółka działa również w R.-K., pod wskazywanym adresem. O przeprowadzonych przez inspektorów oględzinach nie została
powiadomiona, mimo obowiązku wynikającego z treści art. 79 Kpa. Nie został również przesłuchany właściciel lokalu, od którego jest on wynajmowany na biuro, kontrolujący nie weszli również do tego lokalu.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymał zarzuty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez: kontrolę /działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 par. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią -bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami
uzasadniającymi jego uchylenie. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpatrując w tym świetle skargę, zasługuje ona na uwzględnienie.
Słuszne są zarzuty dotyczące naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, w szczególności niewezwania Wnioskodawczyni przez organ drugiej instancji do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, czym uchybiono treści art. 10 par. 1 Kpa, a także naruszenia art. 79 Kpa przez organ pierwszej instancji, przy dokonywaniu oględzin biura spółki.
Jeśli chodzi o wymienione w pierwszej kolejności uchybienie, to należy podkreślić, iż Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wydając decyzję w drugiej instancji rozszerzył zakres przesłanek uzasadniających odmowę udzielenia zezwolenia, w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji - o art. 57 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, stwierdzając brak przyrzeczenia wydania zezwolenia na pracę dla Cudzoziemki. W toku postępowania odwoławczego dołączono bowiem decyzję Wojewody K.-P. z dnia 15.12.2005 r., zatem po przeprowadzeniu dowodu z tego dokumentu obowiązkiem organu drugiej instancji było pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu /określonego wyznaczonym stronie terminem/ złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ
ten naruszył obowiązek ustalony w art. 10 par. 1 Kpa.
Ugruntowane orzecznictwo NSA oraz doktryna wskazują na kwalifikowany obowiązek organu, w tym organu odwoławczego - w przypadku przeprowadzenia w sprawie uzupełniającego postępowania dowodowego - umożliwienia wypowiedzenia się stronie przed wydaniem decyzji. "Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia na wniosek strony" /Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004/.
Już więc tylko z tego powodu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W postępowaniu administracyjnym dopuszczono się również innego błędu, naruszając art. 79 i uchybiając prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu. Organ pierwszej instancji ustalił, a ustalenia te zostały w całej pełni zaaprobowane przez Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, iż pod wskazanym adresem - przy ul. R. 10 w R.-K. nie mieści się biuro Spółki z o.o. "O.". Zatem Wnioskodawczyni składając wyjaśnienia do protokołu w dniu 5.10.2005 r. zeznała nieprawdę. Ponadto wydane przez Wojewodę K.-P. przyrzeczenie na pracę dla Zainteresowanej, w którym wskazano jako miejsce zatrudnienia R.-K. ul. R. 10, nie mogło w tej sytuacji stanowić podstawy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Ustalenia te - dotyczące nieistnienia biura Spółki w określonym miejscu -stanowiły zatem podstawową przyczynę dla której odmówiono Cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia. Zgodnie z cytowanym art. 81 Kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, zaś zgodnie z wymogami art. 79 Kpa strona powinna zostać zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, a następnie ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.
Ani Strona, ani jej pełnomocnik występujący na etapie postępowania administracyjnego, nie zostali powiadomieni o terminie przeprowadzenia oględzin w miejscu deklarowanego prowadzenia działalności przez spółkę "O.". Tym samym Cudzoziemce uniemożliwiono złożenia wyjaśnień, czy też ewentualnego wskazania gdzie mieści się biuro spółki. Z przeprowadzonych czynności zamiast protokołu sporządzono następnie notatkę urzędową.
Nie można zgodzić się z poglądem organu, iż czynności stwierdzającej brak biura spółki na terenie posesji przy ul. R. 10 dokonano w trybie kontroli legalności pobytu cudzoziemców, organ był więc zwolniony od dopełnienia wymogów z art. 79 Kpa.
Kontrola legalności pobytu cudzoziemców odbywa się w trybie art. 85-87 ustawy o cudzoziemcach i w przepisach tych ściśle został określony jej zakres. Ogranicza się do kontroli środków finansowych niezbędnych do pokrycia kosztów pobytu oraz dokumentów i zezwoleń wymienionych w art. 85 ust. 2 oraz wydanym na podstawie art. 87 ustawy rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu przeprowadzania kontroli legalności pobytu cudzoziemców na terytorium RP /Dz.U. nr 146 z dnia 22 sierpnia 2003 r./. Wynik kontroli, zgodnie z ww. rozporządzeniem, powinien zostać sporządzony w formie notatki - w przypadku stwierdzenia legalności pobytu cudzoziemca na terytorium RP, lub w formie protokołu - w przypadku stwierdzenia nielegalności pobytu. Z przytoczonych unormowań wynika, że oględziny obiektu nie mieszczą się w zakresie kontroli legalności pobytu cudzoziemców, zatem dowód ten powinien zostać przeprowadzony w trybie przepisów Kpa, zgodnie z wymogami kodeksu.
Oparcie w tej sytuacji rozstrzygnięcia na jedynym dowodzie, przeprowadzonym z rażącym uchybieniem prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu, nie powinno zostać zaaprobowane przez organ odwoławczy. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców winien albo uzupełnić w tym zakresie postępowanie dowodowe z zagwarantowaniem praw stronie, albo stosownie do treści art. 138 par. 2 uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w przypadku stwierdzenia, że należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części.
Z tych też przyczyn, uznając, iż miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b i c" oraz art. 152 sąd orzekł jak w wyroku.