Tezy
Prawną podstawą, która zdaniem organów administracyjnych zadecydowała o odmowie wyrażenia zgody na wydanie skarżącemu polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca, był art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 128 poz. 1175 ze zm./.
Przepis ten wymaga ustalenia faktów i ich oceny z punktu widzenia spełnienia przez cudzoziemca istnienia czterech przesłanek: - bycia bezpaństwowcem; - przebywania na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej bez dokumentu podróży; - przemawia za tym interes Rzeczpospolitej Polskiej; - uzyskanie przez cudzoziemca innego dokumentu potwierdzającego tożsamości nie jest możliwe.
Postanowienie oparte na art. 74 ust. 2 jest rozstrzygnięciem uznaniowym. Oznacza to, że organ zobowiązany jest w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Uznanie zatem nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania.
Celem wprowadzenia do porządku prawnego przepisów dających możliwość wydania osobom przebywającym na terytorium Polski i nie posiadających żadnego obywatelstwa - polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca - była chęć porządkowania spraw pobytu cudzoziemców na terytorium Polski.
Brak posiadania przez apatrydów jakiegokolwiek dokumentu tożsamości rodziło i rodzi szereg negatywnych skutków, tak dla nich /np. brak możliwości zameldowania się, złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zamieszkanie itp./, jak i dla organów państwa m.in. w zakresie legalizacji ich pobytu na terytorium Polski, przestrzegania obowiązku meldunkowego, i w tym też zakresie należy doszukiwać się i tak też interpretować sformułowanie przepisu "przemawia za tym interes Rzeczypospolitej Polskiej".
Dodatkowo należy zauważyć, iż dokument ten potwierdza jedynie tożsamość cudzoziemca podczas pobytu na terytorium RP i nie potwierdza jego obywatelstwa, nie uprawnia do przekroczenia granicy /art. 74 ust. 5/, a jego posiadanie nie zwalnia od obowiązku uzyskania wizy lub zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony lub na osiedlenie się /art. 74 ust. 6/, a zatem nie legalizuje jego pobytu na terytorium Polski. Tak więc polski dokument tożsamości cudzoziemca ma charakter czysto ewidencyjny i identyfikujący, z którego uzyskaniem cudzoziemiec nie uzyskuje żadnych praw, prócz potwierdzenia tożsamości.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Vladimir W. na postanowienie Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 31 maja 2005 r. (...) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wydanie polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca - uchyla zaskarżone postanowienie; (...).
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 31 maja 2005 r. (...) Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców utrzymał w mocy własne postanowienie nr z 28 lutego 2005 r. (...) o odmowie wyrażenia zgody na wydanie polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca, w następującym stanie faktycznym i prawnym.
(...) pismem z 11 stycznia 2005 r. uzupełnionym pismem z 14 stycznia 2005 r. za pośrednictwem pełnomocnika, wystąpił do Wojewody M. z wnioskiem o wydanie polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca dla cudzoziemca, który nie posiada żadnego obywatelstwa i przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez dokumentu podróży. Do wniosku załączył: odpis aktu notarialnego nabycia nieruchomości w Piasecznie, kserokopię paszportu, zaświadczenie Ambasady Białorusi z 11 kwietnia 2004 r. oraz odpis zezwolenia na zamieszkanie wnioskodawcy.
Wojewoda M. na podstawie art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 128 poz. 1175 ze zm./, zwrócił się do Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie.
Postanowieniem z 28 lutego 2005 r. (...) Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wydanym na podstawie art. 74 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach i art. 106 par. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /t.j. Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./ odmówił wyrażenia zgody na wydanie wnioskodawcy polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca.
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że Vladimir W. przebywa w Polsce od 1995 r., legitymował się wówczas paszportem ZSRR (...), którego termin ważności upłynął 31 grudnia 2001 r. Do 31 grudnia 2001 r. posiadał zezwolenie Wojewody M. na zamieszkanie na czas oznaczony, po wygaśnięciu zezwolenia nie wystąpił z wnioskiem o jego przedłużenie i pozostał na terytorium Polski nielegalnie. 24 września 2004 r. Komendant Rejonowy Policji W. decyzją (...) zobowiązał cudzoziemca do opuszczenia Polski. Powyższą decyzję na skutek odwołania Wojewoda M. decyzją z 5 stycznia 2005 r. uchylił i umorzył postępowanie z uwagi na wydanie przez Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy VIII Wydział Karny VIII (...) postanowienie o zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci zakazu opuszczania przez cudzoziemca terytorium Polski. Strona do akt sprawy załączyła zaświadczenie Ambasady Białorusi w RP z 11 kwietnia 2002 r., z którego wynika, iż Vladimir W. nie posiada obywatelstwa Białorusi.
Mając na uwadze powyższe Prezes Urzędu stwierdził, iż wnioskodawca w żaden sposób nie wykazał, aby w interesie Rzeczypospolitej Polskiej było wydanie mu polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca. Podniósł, że okoliczności sprawy nie wskazują także, aby przypadek Vladimira W. należało uznać za szczególnie uzasadniony. Dodał, że cudzoziemiec pozostał na terytorium Polski nielegalnie z własnej woli.
Na powyższe postanowienie pełnomocnik cudzoziemca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił organowi, że błędnie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy. Wyjaśnił, iż do wniosku nie załączono odrębnego pisemnego uzasadnienia, albowiem druk wniosku nie zawierał stosownego pouczenia. Urząd błędnie ustalił datę przebywania cudzoziemca na terytorium Polski. Błędnie ustalono, że wnioskodawca legitymował się paszportem ZSRR, ponieważ Ambasada i Wydział Konsularny /Białorusi/ posługiwały się w czasie wydania tego dokumentu drukami paszportów byłego ZSRR, ale w treści w tego dokumentu wskazano, że wnioskodawca jest obywatelem Białorusi. Po utracie ważności paszportu Vladimir W. wystąpił do Konsulatu Białorusi o wydanie nowego paszportu, ale odmówiono mu wydania paszportu z argumentacją, że nie jest obywatelem Republiki Białorusi.
Podniósł, iż wnioskodawca w celu uzyskania przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony wypełnił wniosek o wydanie karty czasowego pobytu, ale urzędnicy odmówili przyjęcia wniosku z ustnym uzasadnieniem braku dowodu tożsamości w postaci ważnego paszportu. Przez cały ten okres wnioskodawca posiada jako jedyny dokument ze zdjęciem identyfikującym go prawo jazdy wydane przez Urząd Miejski w W. Mimo posiadanej zgody Iriny W. na zameldowanie go w P. właściwy Urząd Miejski nie chce potwierdzić tego argumentując to brakiem dokumentu tożsamości. Brak dokumentu tożsamości uniemożliwia mu również funkcjonowanie w innych dziedzinach życia takich jak: brak możliwości posługiwania się kontem bankowym i prowadzenia działalności gospodarczej, zameldowania w hotelu itp.
Podkreślił, że wnioskodawca pragnie w Polsce przebywać, prowadzić działalność gospodarczą i płacić podatki. Obecna sytuacja prowadzi do tego, że w przypadku wydania decyzji nakazującej opuszczenie terytorium RP lub wydaleniu, żaden z krajów nie przyjmie wnioskodawcy, który nie posiada żadnego dokumentu. W uzasadnieniu postanowienia jako jedną z przyczyn wskazano brak interesu Rzeczypospolitej Polskiej w wydaniu polskiego dokumentu tożsamości, zdaniem wnioskodawcy to właśnie w interesie RP leży legalność wszelkich działań osób przebywających na jej terytorium.
Po rozpatrzeniu wniosku Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia ponownie stwierdził, że wnioskodawca w żaden sposób nie wykazał aby w interesie Rzeczypospolitej Polskiej było wydanie mu polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca. Ponadto okoliczności sprawy nie wskazują także, aby przypadek Vladimira W. należało uznać za szczególnie uzasadniony, gdyż cudzoziemiec pozostał na terytorium Polski nielegalnie z własnej woli, zdając sobie sprawę z wynikających z tego konsekwencji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych oraz błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, przejawiającego się naruszeniem art. 74 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.
podniósł, że Wojewoda jak i Prezes Urzędu nie mniej niż od 1995 r. posiadają wszystkie wnioski wraz z załącznikami składane przez Vladimira W., który uzasadniał swoje wnioski stosownymi dokumentami, które były weryfikowane przez tzw. właściwe służby. Podobnie jak w toku postępowania przed organami administracji wskazał, że przebywa na terenie RP w sposób ciągły od 1991 r., a nie od 1995 r. W styczniu 1992 r. skarżący założył i zarejestrował spółkę V., która prowadziła działalność gospodarczą do 31 grudnia 2001 r. Zarzucił, że Prezes Urzędu nie ustosunkował się do wskazanej przez skarżącego okoliczności, że pracownicy Wojewody M. odmawiali przyjęcia wniosku w sytuacji, gdy wnioskodawca nie okazywał przy tym ważnego paszportu. Zaskarżone postanowienie całkowicie pomija i nie ustosunkowuje się do wskazanych przez skarżącego okoliczności pozbawienia możliwości uczciwego życia i źródeł utrzymania osoby nie posiadającej dokumentu tożsamości. Powołanie się na uzasadniony interes Państwa jako przyczyna odmowy
wydania dokumentu tożsamości jest tak mgliste, że nie poddaje się weryfikacji. Jednocześnie nie wskazano też na czym uzasadniony interes RP miałby polegać. Oczywiste jest bowiem, że osoba pozbawiona dokumentu tożsamości musi żyć, jeść i posiadać pieniądze na utrzymanie, a stan dotychczas utrzymywany powoduje, że osoba w sytuacji skarżącego zmuszona jest przez organy RP, w celu zarobkowania, naruszać obowiązujące przepisy. Zaskarżone postanowienie nie odnosi się do stwierdzenia skarżącego, że nie posiada on obywatelstwa żadnego z państw, do którego mógłby być ewentualnie deportowany. Organ w żaden sposób nie wskazał, że stanowisko skarżącego, iż nie posiada on żadnego obywatelstwa - nie zostało w żaden sposób podważone. Zdaniem skarżącego utrzymanie dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego jest niekorzystne dla państwa polskiego i skarżącego. Rozwijając w motywach skargi zasadność swojego stanowiska skarżący.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie.
Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. W świetle tych przepisów zbadania przez Sąd wymaga kwestia czy zaskarżone postanowienie jest zgodne z przepisami art. 74 ust. 2 w zw. z art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 128 poz. 1175 ze zm./.
Prawną podstawą, która zdaniem organów administracyjnych zadecydowała o odmowie wyrażenia zgody na wydanie skarżącemu polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca, był art. 74 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Przepis ten wymaga ustalenia faktów i ich oceny z punktu widzenia spełnienia przez cudzoziemca istnienia czterech przesłanek:
- bycia bezpaństwowcem;
- przebywania na terytorium RP bez dokumentu podróży;
- przemawia za tym interes RP;
- uzyskanie przez cudzoziemca innego dokumentu potwierdzającego tożsamości nie jest możliwe.
Postanowienie oparte na art. 74 ust. 2 jest rozstrzygnięciem uznaniowym. Oznacza to, że organ zobowiązany jest w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Uznanie zatem nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania.
Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, a więc organ prowadzący postępowanie ma obowiązek przeprowadzenia z urzędu dowodów mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu rzeczy. Następnie organ ma obowiązek zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy administracji publicznej obowiązane są również m.in. do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Samo zaś uzasadnienie postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa /art. 107 par. 3 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego/.
W sprawie niniejszej Prezes Urzędu wyżej wymienionych przesłanek z art. 74 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie zbadał i nie ustosunkował się do zarzutów skargi dotyczących błędnego ustalenia stanu faktycznego /okresu przebywania skarżącego na terytorium Polski, faktu składania przez skarżącego do Wojewody M. wniosku o przedłużenie karty czasowego pobytu/, jak również nie wyjaśnił, w jaki sposób skarżący miałby wykazać uzasadniony interes RP i na czym miałoby to polegać, wyłącznie ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący w żaden sposób tego nie wykazał.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ orzekający tym obowiązkom uchybił i w związku z tym zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa są słuszne.
Ponadto Prezes Urzędu nie dokonał wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia tj. art. 74 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Należy zauważyć, iż celem wprowadzenia do porządku prawnego przepisów dających możliwość wydania osobom przebywającym na terytorium Polski i nie posiadających żadnego obywatelstwa - polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca - była chęć porządkowania spraw pobytu cudzoziemców na terytorium Polski. /v. "Nowe polskie prawo o cudzoziemcach" Jan Białocerkiewicz Toruń 2003, str. 63/. Albowiem brak posiadania przez apatrydów jakiegokolwiek dokumentu tożsamości rodziło i rodzi szereg negatywnych skutków, tak dla nich /np. brak możliwości zameldowania się, złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zamieszkanie itp./, jak i dla organów państwa m.in. w zakresie legalizacji ich pobytu na terytorium Polski, przestrzegania obowiązku meldunkowego, i w tym też zakresie należy doszukiwać się i tak też interpretować sformułowanie przepisu "przemawia za tym interes Rzeczypospolitej Polskiej".
Dodatkowo należy zauważyć, iż dokument ten potwierdza jedynie tożsamość cudzoziemca podczas pobytu na terytorium RP i nie potwierdza jego obywatelstwa, nie uprawnia do przekroczenia granicy /art. 74 ust. 5/, a jego posiadanie nie zwalnia od obowiązku uzyskania wizy lub zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony lub na osiedlenie się /art. 74 ust. 6/, a zatem nie legalizuje jego pobytu na terytorium Polski. Tak więc polski dokument tożsamości cudzoziemca ma charakter czysto ewidencyjny i identyfikujący, z którego uzyskaniem cudzoziemiec nie uzyskuje żadnych praw, prócz potwierdzenia tożsamości.
Zważywszy na to, organy administracyjne przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o wyrażaniu zgody na wydanie takiego dokumentu powinny mieć na uwadze szeroko definiowany "interes Rzeczypospolitej". W związku z tym należało podzielić zarzut skargi, iż utrzymywanie dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego jest niekorzystne zarówno dla państwa polskiego, jak i skarżącego.
Wychodząc poza zakres skargi należy wskazać, iż w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia Prezes Urzędu powołał błędnie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, zamiast art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, który winien mieć zastosowanie przy rozstrzygnięciu w którym utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.
Należało zatem na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a i c" oraz art. 135 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji wyroku.
Sąd nie uznał za celowe orzeczenie w trybie art. 152 cyt. ustawy, bowiem rozstrzygnięciami organu administracji skarżący nie nabył prawa, a więc postanowienia organu nie odnosiły bezpośrednio żadnych skutków w zakresie jego sytuacji prawnej.