Tezy
Wniosek strony o wycofanie tytułu wykonawczego, skierowany do wierzyciela, nalezy potraktować jako wniosek o zajęcie stanowiska wierzyciela w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego. Zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Barbara Wasilewska, Sędzia NSA - Ewa Jóźków (spr.), Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Robert Żukowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2007 r. o numerze [...], stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2007 r. o odmowie wycofania tytułu wykonawczego oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z [...] sierpnia 2003 r. o numerze [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. B. karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia. Decyzja została uznana za doręczoną w trybie zastępczym, tj. poprzez podwójne awizo pozostawione w dniach 8 i 20 sierpnia 2003 r.
Wnioskiem złożonym 31 grudnia 2003 r. strona wystąpiła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 1 sierpnia 2003 r.
Postanowieniem z [...] marca 2004 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które zostało następnie uchylone mocą wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie z 22 kwietnia 2005 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1502/04. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż wniosek o przywrócenie terminu nie mógł zostać rozpoznany wobec jego braków formalnych, w szczególności z uwagi na brak równoczesnego złożenia odwołania.
Wykonując wytyczne zawarte w powyższym wyroku, Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z 3 października 2005 r. wezwał stronę do dopełnienia obowiązku wynikającego z art. 58 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a., poprzez złożenie odwołania od decyzji organu I instancji z 1 sierpnia 2003 r. W odpowiedzi na pismo strona przesłała dokumenty w postaci kopii paszportu, umowy z firmą O. z 12 sierpnia 2003 r. oraz złożony wcześniej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż strona nie dopełniła czynności dla której określony był termin tj. nie wniosła stosownego odwołania oraz pismem z 7 grudnia 2005r. poinformował, iż wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pozostawiony został bez rozpoznania.
Pismem z 30 grudnia 2005 r. zatytułowanym "pismo wyjaśniające wnioskodawcy" skarżący złożył ponownie wyjaśnienia w sprawie. Wobec powyższego został wezwany do sprecyzowania żądania poprzez określenie, czy przedmiotowe pismo należy traktować jako skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z pouczeniem o zasadach i terminach wnoszenia skargi. W odpowiedzi - pismem z 24 stycznia 2006 r. - poinformował, iż pismo z 30 grudnia 2005 r. nie jest skargą lecz, jak wskazuje jego nazwa, pismem wyjaśniającym.
Wnioskiem z 7 lutego 2007 r. skarżący wystąpił do Głównego Inspektora Transportu Drogowego o wycofanie tytułu wykonawczego złożonego w Pierwszym Urzędzie Skarbowym w G. oraz o umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu powołał się na powołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 kwietnia 2005 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1502/04 wskazując, iż skoro Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, to wystawiony tytuł wykonawczy nie ma jakiegokolwiek umocowania prawnego.
Pismem wyjaśniającym z 19 lutego 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego poinformował stronę o dotychczasowym przebiegu postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego oraz wskazał, że decyzja z 1 sierpnia 2003 r. o nałożeniu kary pieniężnej nie została uchylona, wobec czego jest ostateczna i stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego.
Jednocześnie postanowieniem z [...] lutego 2007 r. o numerze [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. odmówił wycofania tytułu wykonawczego oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności pieniężnych wynikających z decyzji z [...] sierpnia 2003 r., powołując w podstawie prawnej art. 17, 18 oraz art.23 § 7 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - dalej: u.p.e.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.). W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że dotychczas nie otrzymał decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., nie jest więc jemu znana treść decyzji nakładającej karę pieniężną. Egzekwowanie kary jest w jego ocenie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.
Po rozpoznaniu zażalenia Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] marca 2007 r. zaskarżone postanowienie, którym stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ podniósł, iż postępowanie egzekucyjne w sprawie toczy się przed Naczelnikiem Urzędu Skarbowego, który jest organem egzekucyjnym. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jest stroną postępowania egzekucyjnego tj. wierzycielem. Złożenie przez zobowiązanego wniosku o wycofanie tytułu wykonawczego oraz umorzenie postępowania obligowało wierzyciela do zajęcia stanowiska poprzez wydanie postanowienia. Jednak na wydane w ten sposób postanowienie nie przysługuje zażalenie. Zgodnie bowiem z art. 17 u.p.e.a. rozstrzygnięcie i zajmowane przez wierzyciela stanowisko następuje w formie postanowienia, jednak zażalenie na takie postanowienie służy wyłącznie wówczas, gdy przepisy ustawy p.e.a. lub przepisy k.p.a. tak stanowią. Z żadnego przepisu powołanych ustaw nie wynika, aby na zajęte przez wierzyciela stanowisko w przedmiocie
wycofania tytułu egzekucyjnego oraz odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługiwało zażalenie.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył jednocześnie, iż postanowieniem z [...] stycznia 2004r. nr [...] wierzyciel stwierdził bezzasadność zgłoszonych przez stronę zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, w przedmiocie braku doręczenia decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2003 r.. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygniecie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie także nie podzielił argumentacji skarżącego co do braku doręczania decyzji i wyrokiem z 4 lutego 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1491/04 oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2004 r.
W skardze z 30 kwietnia 2007 r. skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2007 r., zwrot zapłaconej kary pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasadzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Skarżący sformułował ogólny zarzut polegający na nie respektowaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 kwietnia 2005 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1502/04, który uchylił postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2004 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż po wydaniu powyższego wyroku organ nie przesłał mu decyzji z [...] sierpnia 2003 r., od której służyło odwołanie, wobec czego nie uchybił on terminowi przewidzianemu prawem.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a, sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednak sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydanych w nim aktów administracyjnych. Natomiast granice rozpoznania skargi przez sąd są wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej oraz przez całokształt tylko prawnych aspektów sprawy i tylko tego stosunku administracyjno-prawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 196-197).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie tej zaskarżone zostało postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego i tylko to postanowienie podlega kontroli sądu administracyjnego. Nie może być poddane ocenie, jak tego oczekuje skarżący, postępowanie zakończone ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2003 r., który nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia. To postępowanie jest odrębne od postępowania egzekucyjnego.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało uruchomione na skutek wniosku skarżącego o wycofanie tytułu egzekucyjnego i w konsekwencji o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wniosek ten zobowiązany uzasadnił uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 kwietnia 2005 r. postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K., wypowiadając się jako wierzyciel, odmówił wycofania tytułu wykonawczego i umorzenia postępowania egzekucyjnego, zaś Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie, postanowieniem z [...] marca 2007 r. wydanym na podstawie art. 134 ustawy k.p.a. i art. 17 § 1 u.p.e.a. stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie.
W ocenie Sądu, rozstrzygnięcia organów obydwóch instancji mieszczą się w granicach zakreślonych prawem. Skarżący złożył wniosek do wierzyciela o wycofanie tytułu egzekucyjnego i umorzenie postępowania. Zgodnie z art. 23 § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem właściwym do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub wstrzymania postępowania egzekucyjnego dotyczącego innych należności pieniężnych niż pozostających we właściwości urzędów skarbowych jest dyrektor izby skarbowej. Decyzję o wstrzymaniu dyrektor może podjąć wyłącznie za zgodą wierzyciela (art. 23 § 7 in fine). Wobec takiego jednoznacznego sformułowania powyższego zapisu nie sposób doszukać się naruszenia prawa przez organy orzekające. W niniejszej sprawie organem egzekucyjnym jest właściwy organ skarbowy (naczelnik urzędu skarbowego), zaś wierzycielem wojewódzki inspektor transportu drogowego. W tym stanie prawnym, ani [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ani Generalny Inspektor Transportu Drogowego nie są organami
właściwymi do wydania skutecznego orzeczenia w przedmiocie wycofania tytułu wykonawczego i umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie zaakceptować należy przyjęty przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego tryb postępowania, przejawiający się w potraktowaniu wniosku strony z 7 lutego 2007 r. jako wniosku o zajęcie stanowiska wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego, tj. ewentualne wyrażenie zgody, o której mowa w omawianym wyżej przepisie art. 23 § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatem w sprawie znajduje zastosowanie art. 17 § 1 omawianej ustawy, zgodnie z którym, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi.
Postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r. wydane przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, wydane m.in. na podstawie powołanego wyżej art. 17 u.p.e.a. było rozstrzygnięciem w przedmiocie złożonego wniosku. Mimo błędnego pouczenia w przedmiocie możliwości zaskarżenia powyższego postanowienia, Główny Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo w postanowieniu z [...] marca 2007 r. wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia. Zgodnie bowiem z treścią przepisu z art. 17 § 1 zdanie drugie u.p.e.a., na postanowienie wierzyciela w przedmiocie zajęcia stanowiska w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym służy zażalenie wyłącznie w sytuacji, gdy tak stanowi przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub kodeksu postępowania administracyjnego. Żaden z przepisów powołanych wyżej ustaw nie zawiera przepisu, który mógłby stanowić podstawę do złożenia zażalenia na postanowienie wierzyciela w przedmiocie odmowy wycofania tytułu egzekucyjnego. Mając
więc na uwadze treść powyższego przepisu oraz regulacje art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdzić należy, iż kontrolowane postanowienie odpowiada prawu, bowiem na postanowienie wydane w pierwszej instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego zażalenie nie przysługiwało.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż treść skargi polega na nieporozumieniu. Strona formułuje bowiem jedynie zarzuty odnoszące się do zakończonego już postępowania administracyjnego w sprawie nałożonej kary pieniężnej. Natomiast zaskarżone postanowienie dotyczy niedopuszczalności zażalenia złożonego w odrębnym postępowaniu egzekucyjnym. Należy podkreślić, że w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym toczyło się już postępowanie w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie to zakończyło się oddalającym skargę wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r. sygn.akt III S.A./Wa 1491/04.
Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku w przedmiocie zastępczego doręczenia skarżącemu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Decyzja ta dotychczas nie została prawnie wzruszona, nadal istnieje domniemanie jej skutecznego doręczenia. Postępowanie zmierzające do wzruszenia tej decyzji zakończyło się pozostawieniem bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, ponieważ skarżący nie dopełnił obowiązku dołączenia do wniosku o przywrócenie terminu odwołania od decyzji z [...] sierpnia 2003 r. zawierającego merytoryczne zarzuty w stosunku do tej decyzji.
Badając w powyższym świetle zaskarżone postanowienie, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do jego uchylenia zgodnie z żądaniem skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.