Tezy
Artykuł 57 ust. 1 /w tym także pkt 1 i 5/ ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 128 poz. 1175 ze zm./ należy do kategorii przepisów dla organu wiążących, a to oznacza, że jeżeli ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada treści przepisu - skutek jest określony w przepisie, a organ nie ma wyboru, co do treści rozstrzygnięcia. Tym większe znaczenie ma więc prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz poprawne odczytanie treści przepisu, gdyż właściwa jego interpretacja jest punktem odniesienia i podstawowym warunkiem prawidłowego rozstrzygnięcia.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Truong Thi T.-L. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 31 stycznia 2005 r. (...) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - uchyla zaskarżoną decyzję, (...); (...).
Uzasadnienie
W dniu 23 czerwca 2004 r. Truong Thi T.-L., obywatelka Wietnamu złożyła do Wojewody M. wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wniosek Cudzoziemka uzasadniła faktem sprawowania opieki nad małoletnim dzieckiem posiadającym obywatelstwo polskie.
Decyzją (...) z dnia 08 października 2004 r. Wojewoda M. odmówił udzielenia Skarżącej wnioskowanego zezwolenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż fakt nielegalnego pobytu na terenie Polski przesądza o niespełnieniu wymogów zawartych w art. 53 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 128 poz. 1175 ze zm./ i nieposzanowaniu obowiązującego w kraju obowiązku prawnego, co powoduje zgodnie z art. 57 ust. 1 i ust. 5 ww. ustawy odmowę udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Ponadto wyjaśniono, iż okoliczność powoływana przez Wnioskodawczynię, tj. sprawowanie opieki nad małoletnią córką, obywatelką polski, nie może nakładać na organ rozpatrujący sprawę obowiązku legalizacji pobytu Cudzoziemki, bowiem nie zawsze interes Cudzoziemca przesądzać może o rozstrzygnięciu na jego korzyść.
Nie zgadzając się z decyzją Wojewody M. Skarżąca wniosła odwołanie z dnia 29 października 2004 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz podjęcie wszelkich czynności zmierzających do wydania Cudzoziemce zgody na pobyt tolerowany. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów:
- art. 7 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie uczynienie zadość zasadzie prawdy materialnej oraz z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie zasadności poszczególnych przesłanek wnioskowania prowadzących w konsekwencji do wydania zaskarżonej decyzji
- art. 77 par. 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia sprawy,
- art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach
- art. 18 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu odwołania Skarżąca zwróciła uwagę, iż treść art. 53 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach wskazuje na jego uznaniowy charakter, zależny od wykazania przez stronę, że zachodzą okoliczności uzasadniające jej zamieszkanie na terytorium RP. W dalszej części odwołania Skarżąca przyznała, iż rzeczywiście nie spełnia przesłanek wynikających z art. 53 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, ale przepis art. 53 ust. 3 pkt 1 powinien być uwzględniany - jej zdaniem - w sytuacjach, kiedy na przyznanie prawa do pobytu na terenie Polski nie pozwalają inne przepisy, ale odmowa takiego prawa byłaby sprzeczna ze względów humanitarnych. W ocenie Skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na bardzo pobieżne i wyłącznie formalne potraktowanie tej sprawy.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców decyzją (...) z dnia 31 stycznia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody M. Uzasadniając tak zajęte stanowisko organ przytoczył treść przepisów art. 53 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, wskazując jednocześnie, iż w stosunku do Skarżącej zachodzą również przesłanki do odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony wynikające z art. 57 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy. W ocenie organu, pomimo, iż Cudzoziemka jest matką małoletniej obywatelki polskiej, to nie można pominąć okoliczności, że wjechała na terytorium RP nielegalnie w 2000 r. i nielegalnie przez kilka lat przebywała na terenie RP, czym w sposób rażący naruszyła obowiązujący w Polsce porządek prawny. W związku z tym, jak stwierdził organ, dalszy pobyt Cudzoziemki na terenie RP może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym przypadku - zdaniem organu - negatywne rozstrzygnięcie
przedmiotowej sprawy jest w pełni uzasadnione nawet, jeżeli decyzja taka mogłaby być uznana za ingerencję władzy publicznej w życie rodzinne, z uwagi na to, że w niniejszej sprawie taka ingerencja jest w pełni zasadna. Ponadto organ stwierdził, iż w interesie RP nie leży legalizowanie pobytu Cudzoziemce, która "w sposób instrumentalny traktuje własne dziecko wykorzystując je jako narzędzie do zalegalizowania swojego pobytu na terytorium RP". Odnośnie wniosku Skarżącej o podjęcie wszelkich czynności zmierzających do udzielenia Cudzoziemce zgody na pobyt tolerowany, organ stwierdził, że zgodnie z art. 97 pkt 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej udziela się zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli jego wydalenie miałoby nastąpić z innych przyczyn niż zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo bezpieczeństwa i porządku publicznego, a cudzoziemiec jest małżonkiem obywatela polskiego lub cudzoziemca posiadającego
zezwolenie na osiedlenie się. Zdaniem organu Skarżąca nie spełnia powyższych przesłanek.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając ww. decyzji:
- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. stwierdzenie, że pobyt skarżącej stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz narusza interes RP
- pominięcie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dot. udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, w szczególności tego, że skarżąca jest matką małoletniej - 3 letniej obywatelki polskiej, którą wychowuje sama.
Skarżąca wskazała również, że przez cały czas pobytu w Polsce przestrzega prawa RP. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Do skargi Skarżąca załączyła m.in. zapewnienie o zatrudnieniu Cudzoziemki w przypadku otrzymania legalnego pobytu (...), zaświadczenie banku Nordea Bank Polska SA II O/W-wa o stanie konta Cudzoziemki /../ oraz umowę najmu lokalu mieszkalnego (...).
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie.
Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.
Badając pod tym względem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w toku prowadzonego przez organ postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jako materialnoprawna podstawa zaskarżonej decyzji wskazane zostały art. 57 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 128 poz. 1175 ze zm./.
W ww. art. 57 ust. 1, w kolejnych punktach 1 - 10, enumeratywnie wymieniono szereg przesłanek /okoliczności/, których zaistnienie powoduje obligatoryjnie odmowę udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, w tym również te, na które powołał się organ w zaskarżonej decyzji uznając, że Skarżącej należy odmówić udzielenia zezwolenia, albowiem "nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 53 /pkt 1/ oraz że wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej" /pkt 5/.
Niewątpliwie artykuł 57 ust. 1 /w tym także pkt 1 i 5/ ustawy o cudzoziemcach należy do kategorii przepisów dla organu wiążących, a to oznacza, że jeżeli ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada treści przepisu - skutek jest określony w przepisie, a organ nie ma wyboru, co do treści rozstrzygnięcia. Tym większe znaczenie ma więc prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz poprawne odczytanie treści przepisu, gdyż właściwa jego interpretacja jest punktem odniesienia i podstawowym warunkiem prawidłowego rozstrzygnięcia.
Tymczasem Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców uznając, że Skarżąca "nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 53 - i w całości przytaczając w uzasadnieniu decyzji treść przepisów art. 53 ust. 1 oraz ust. 3 - w istocie całkowicie pominął ich analizę w kontekście poczynionych przezeń ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a w szczególności nie odniósł się i nie dokonał oceny przesłanek zawartych w art. 53 ust. 3 pkt 1".
W związku z tym należy zwrócić uwagę, że w art. 53 ust. 1 pkt 1 - 9 wymienione zostały te okoliczności, które powodują, że organ zobligowany jest udzielić cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, natomiast w ustępie 3 art. 53 wymienione zostały /w pkt 1 i 2/ te okoliczności, kiedy "można" udzielić cudzoziemcowi takiego zezwolenia, a zatem kwestię oceny tych okoliczności pozostawiono do uznania organu.
Zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony można udzielić cudzoziemcowi, który "wykaże, że zachodzą inne, niż określone w ust. 1, okoliczności uzasadniające jego zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące oraz że posiada środki finansowe niezbędne do pokrycia kosztów pobytu na tym terytorium".
Tak więc, Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, powołując się w zaskarżonej decyzji na art. 57 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy i rozpatrując sprawę skarżącej w kontekście wymogów, o których mowa w art. 53, powinien był zbadać i ocenić również to, czy podnoszony przez skarżącą fakt posiadania małoletniego dziecka, obywatela polskiego, nad którym sprawuje władzę rodzicielską i wyłączną opiekę, może stanowić taką właśnie "inną" okoliczność "uzasadniającą" jej zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz ocenić, czy posiada ona "środki finansowe niezbędne do pokrycia kosztów pobytu na tym terytorium".
Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 7 ww. ustawy o cudzoziemcach do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że również w uregulowanych w rozdziale 4 tej ustawy sprawach zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony stosuje się przepisy Kpa /poza wyraźnie wyłączonym przez art. 55 ust. 2 artykułem 79/, a zatem stosuje się także art. 7 Kpa wyrażający naczelną zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć z urzędu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Tymczasem w toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania kwestia "słusznego interesu" Skarżącej, jak również jej małoletniej córki Aliny - obywatelki polskiej, w zasadzie w ogóle nie była rozważana. Brak jakichkolwiek rozważań, które dotyczyłyby zindywidualizowanej oceny "słusznego interesu" Skarżącej oraz jej dziecka nie tylko narusza wspomnianą wyżej zasadę postępowania wynikającą z art. 7 Kpa, lecz także godzi w ustanowioną w Konstytucji RP zasadę ochrony rodziny i rodzicielstwa - wartościom podlegającym ochronie prawnej tak w prawie polskim, jak i międzynarodowym. W orzecznictwie sądów administracyjnym konsekwentnie wskazuje się na potrzebę uwzględniania przy rozstrzyganiu spraw prawno-pobytowych cudzoziemców, oprócz przepisów ustawy o cudzoziemców, także przepisów Konstytucji RP oraz konwencji i umów międzynarodowych ratyfikowanych przez stronę polską dotyczących ochrony praw obywatelskich, praw dziecka, rodziny i macierzyństwa. Zgodnie z postanowieniami Konwencji Praw Dziecka, Państwa-Strony
zapewnią, aby dziecko nie zostało oddzielone od swoich rodziców wbrew ich woli, z wyłączeniem przypadków, gdy kompetentne władze, podlegające nadzorowi sądowemu, zdecydują zgodnie z obowiązującym prawem oraz stosowanym postępowaniem, że takie oddzielenie jest konieczne ze względu na najlepiej pojęte interesy dziecka /artykuł 9 ust. 1/.
Nie można również bez zastrzeżeń podzielić stanowiska wyrażonego przez Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, jakoby już sam fakt nielegalnego przekroczenia granicy oraz nielegalnego pobytu na terytorium RP wypełniał przesłanki określone w art. 57 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o cudzoziemcach i obligował organ do odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Przepis ten stanowi, że cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli "wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej".
Tymczasem Prezes Urzędu nie tylko zdaje się utożsamiać pojęcia naruszenia "porządku prawnego" z naruszeniem "porządku publicznego", ale również, jak się wydaje /sądząc z zawartej w uzasadnieniu argumentacji/, wychodzi z założenia, że każde naruszenie polskiego prawa /"porządku prawnego"/ przez cudzoziemca nie dość że "może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego" /por. str. 4/, to również "nie daje gwarancji", że będzie on "przestrzegał norm prawnych w przyszłości", co, zdaniem Prezesa Urzędu, "prowadzi do stwierdzenia", że jego pobyt może też stanowić naruszenie "interesu Rzeczypospolitej Polskiej". W ocenie Sądu, są to jednak zbyt daleko idące uogólnienia, nie znajdujące dostatecznego oparcia w ustalonych przez organ okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, ani też, co jest chyba nawet bardziej istotne, w rzeczywistej treści zastosowanego przez organ przepisu. Przede wszystkim pojęcia "porządku prawnego" oraz "porządku publicznego" nie są tożsame i nie każde naruszenie przez
cudzoziemca przepisów polskiego prawa /"porządku prawnego"/ jest równoznaczne z naruszeniem "porządku publicznego".
Ponadto, zdaniem Sądu, w tej konkretnej sprawie, wątpliwości budzi nie tylko wywodzenie przez organ z samego faktu nielegalnego przekroczenia granicy oraz nielegalnego pobytu skarżącej na terytorium RP tak kategorycznych ocen, co do jej przyszłych zachowań /"nie daje gwarancji, że będzie Ona przestrzegała norm prawnych w przyszłości", "może stanowić zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej"/ - które w tej sytuacji należałoby uznać za nieuzasadnione, lecz również nieuwzględnienie i zaniechanie oceny /w kontekście przyjętych jako podstawa decyzji przesłanek z art. 57 ust. 1 pkt 5/ innych okoliczności oraz zachowań Skarżącej, w szczególności faktu, że posiada środki finansowe na koncie bankowym, wynajęła mieszkanie i otrzymała przyrzeczenie pracy umożliwiającej utrzymanie siebie i dziecka, nad którym sama sprawuje opiekę oraz pełni wszystkie obowiązki rodzicielskie.
W ocenie Sądu, wyrażone w zaskarżonej decyzji tezy o konieczności ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz interesu Rzeczypospolitej Polskiej, jak również o spełnieniu przesłanek z art. 57 ust. 1 pkt 5, sformułowane zostały w sposób arbitralny, w oderwaniu od zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego. W sprawie niniejszej organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie wskazał, jakie elementy bezpieczeństwa i porządku publicznego, ani jakie interesy Rzeczypospolitej Polskiej byłyby zagrożone w sytuacji, gdyby skarżąca nadal przebywała na terytorium Polski.
Należy więc stwierdzić, że w toku postępowania doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą, wybiórczą interpretację stosowanych przepisów ww. ustawy o cudzoziemcach, jak również przepisów i zasad ogólnych postępowania, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli /art. 7 Kpa/ działać wnikliwie i szybko /art. 12 Kpa/, w sposób budzący zaufanie do organów Państwa /art. 8 Kpa/, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a i c" oraz art. 152 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.