Tezy
Stwierdzenie nieważności decyzji o oddaniu przez gminę terenu w użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowej nie mogło uzasadniać usunięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 156 par. 1 pkt. 2 Kpa wobec nie spełnienia wymogu art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy gmina jako właściciel terenu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jednoznacznie wyraziła wolę realizacji danej inwestycji i to przy partycypacji gminy w kosztach budowy /co faktycznie nastąpiło/ ze względu na to, iż dany obiekt budowlany jest przeznaczony do użytku mieszkańcom gminy a nie tylko członkom spółdzielni mieszkaniowej i ich rodzin, co odpowiada dyspozycji art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "C." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2004 r. 7/IV SA 3146/02 w sprawie ze skargi (...) Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "C." w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę parku rekreacyjnego - uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2002 r. (...); (...).
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 marca 2004 r. 7/IV SA 3146/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi (...) Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "C." w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę parku rekreacyjnego - oddalił skargę.
W uzasadnieniu tego wyroku podano, iż Wojewoda M. decyzją z dnia 16 maja 2002 r. (...) na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy W.-B. z dnia 22 maja 2000 r. (...) w części dotyczącej inwestycji realizowanej na działkach nr 17 z obrębu 7-08-16 i nr 87 z obrębu 7-08-11, na mocy której udzielono (...) Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "C." pozwolenia na budowę parku rekreacyjnego, obejmującego realizację boisk sportowych, kortów tenisowych, placyków zabaw dla dzieci z piaskownicami i urządzeniami zabawowymi oraz nasadzenie nowych drzew i krzewów na terenie Spółdzielni przy ul. (...) w W. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. ostateczną decyzją z dnia 16 maja 2000 r. (...) o stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu Gminy W.-B. z dnia 14 października 1997 r. w części dotyczącej przekazania w wieczyste użytkowanie działek nr 17 i 87, co zostało ocenione jako utrata przez inwestora prawa do tych działek. Rodzi to taki
skutek, iż organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę rażąco naruszył przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia 5 lipca 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania inwestora utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "C." podnosząc, iż stosownie do art. 3 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy również rozumieć tytuł wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu lub ograniczonego prawa rzeczowego. Przedmiotowa nieruchomość w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę była w "zarządzie" Spółdzielni i tym samym miała ona prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uchylenie więc decyzji w zakresie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu nie pozbawiło skarżącej "prawa zarządu" tą nieruchomością i "kwestia ta nie może mieć wpływu na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę". Nie miało więc miejsca naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna. Za bezsporny Sąd uznał fakt, iż wnosząc o wydanie pozwolenia na budowę strona jako dowód prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedstawiła decyzję nr 38/97 Zarządu Gminy Warszawa-Bielany z dnia 14 października 1997 r. o ustaleniu na jej rzecz użytkowania wieczystego między innymi działek nr 17 i 87.
Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem w dniu 16 maja 2000 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostateczną decyzją stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy W.-B. z dnia 14 października 1997 r. w części dotyczącej działek nr 17 i 87. Niewątpliwie więc w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nie był już wieczystym użytkownikiem tych działek. Strona skarżąca prawo do dysponowania przedmiotowymi działkami wywodzi z "faktycznego ich władania tzn. zarządu". Przepis art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uznaje tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Sąd zauważając, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to nie tylko prawo własności, czy wieczystego użytkowania ale także ograniczone prawo
rzeczowe lub treść stosunku zobowiązaniowego stwierdził, że "trudno uznać by inwestor posiadał takie prawo do nieruchomości oznaczonych nr 17 i 87" działek. Zarząd bowiem to czynności prawne i faktyczne, które dotyczą danej nieruchomości, "wynikające albo z zawartej uprzednio umowy o zarząd, w której osoba fizyczna lub prawna mająca prawo do nieruchomości powierza wykonywanie pewnych czynności zarządcy, albo też z orzeczenia sądowego". Kodeks cywilny przewiduje możliwość ustanowienia przez Sąd zarządcy w dwóch wypadkach /art. 203 i art. 269 Kc/. Skarżącej nie powierzono zarządu działkami nr 17 i 87 ani w drodze umowy o powierzenie tego zarządu, ani też na mocy orzeczenia sądu cywilnego, tym samym nie można mówić, by sprawowała ona "zarząd" w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego z 1994 r, co oznacza, że nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a więc pozwolenie na budowę wydano z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.
Od powyższego wyroku "kasację" wniosła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa reprezentowana przez radcę prawnego Teresę G., zaskarżając go w całości oraz podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego "poprzez niewłaściwą interpretację art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego z 1994 r." i w związku z tym wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej go decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2002 r.
W uzasadnieniu "kasacji" podtrzymano podniesiony już w skardze do Sądu I instancji argument, iż Spółdzielnia dysponowała prawem do terenu w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego, bowiem przedmiotowa nieruchomość w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę była w jej "zarządzie".
W dniu 21 maja 2001 r. Skarżąca zawarła z Gminą W.-B. umowę o realizację Parku Rekreacyjnego przy ul. (...) w W. na terenie osiedla Ch. a w 2000 roku zawarto w tej kwestii porozumienie w sprawie przeznaczenia przez Gminę kwoty 2000 tys. zł na realizację tego Parku. Zatem "uchylenie" decyzji o ustanowieniu wieczystego użytkowania gruntu nie miało wpływu na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Spółdzielnia nie może zgodzić się ze stanowiskiem Sądu co do braku prawa do dysponowania spornymi działkami.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną wyjaśnił, iż inwestycja została zrealizowana z funduszy strony oraz Gminy. Gmina nadal jest właścicielem gruntu. Na dowód tego okazał zaświadczenie o wpisie do księgi wieczystej. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż umowa z Gminą zawarta w 2001 roku, to jest po wydaniu decyzji o pozwolenia na budowę, nie może sanować tego, że inwestor nie miał prawa do terenu w dacie wydania tej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W myśl art. 183 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Przepis art. 175 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, od których wymaga się profesjonalizmu w wykonywaniu tej czynności. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie jako podstawę zaskarżenia wyroku Sądu I instancji przytacza naruszenie prawa materialnego "poprzez niewłaściwą interpretację art. 3 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego z 1994 r." /czyli w istocie błędną wykładnię tego przepisu/ i tylko w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny mógł rozpoznać sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku treść przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego podając, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uznaje się tytuł
prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Jak to wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, strona kwestionuje takie zastosowania tego właśnie przepisu, a więc w istocie jego wykładnię, która doprowadziła Sąd do podzielenia stanowiska organu wydającego zaskarżoną decyzję, iż usunięcie decyzją o stwierdzeniu nieważności decyzji oddającej stronie przedmiotowe działki w użytkowanie wieczyste został również usunięty tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11. Tym samym strona faktycznie oponuje przeciwko uznaniu przez organ administracji a następnie przez Sąd I instancji, iż korzystanie przez nią z nieruchomości nie odpowiadało określonej w tym przepisie formie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, polegającej według strony na "zarządzie" nieruchomością.
Przepis art. 3 pkt 11 jest zawarty w tzw. "słowniczku" zawiera definicję "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W myśl tego przepisu przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi wprawdzie nadal, tak jak to czyniła już w skardze do Sądu I instancji, iż pomimo stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu jej gruntu w użytkowanie wieczyste, prawa do tej nieruchomości na cele budowlane nie utraciła z uwagi na to, że wykonuje "faktyczny zarząd" tą nieruchomością, zaś Sąd ocenił że w świetle przepisów kodeksu cywilnego prawo "zarządu" stronie nie przysługuje, jednakże zarówno z treści skargi kasacyjnej jak i z akt sprawy wynika, iż w istocie strona miała na myśli przysługujące jej prawo rzeczowe ograniczone - użytkowania nieruchomości /art. 244 par. 1 Kc/, wynikające zarówno z zawartego przed wydaniem pozwolenia na budowę porozumienia z Gminą o realizacji przedmiotowej inwestycji, potwierdzonego decyzją organu tej Gminy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, a następnie umową zawartą Gminą w dniu 21 maja 2001 r. Akta sprawy zawierają dokumentację potwierdzającą podejmowane przez organy gminy czynności, poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę,
z których w sposób nie budzący wątpliwości wynika wola realizacji przez Spółdzielnię tej inwestycji przy partycypacji Gminy w jej kosztach. Tym samym zasadne jest stanowisko strony, iż zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przyjmując, że Spółdzielnia nie miała w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro przed wydaniem tej decyzji została stwierdzona nieważność decyzji oddającej tę nieruchomość w użytkowanie wieczyste. W świetle okoliczności występujących w niniejszej sprawie nie miało, jak to słusznie podnosi skarżąca Spółdzielnia, przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, żadnego znaczenia, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze usunęło z obrotu prawnego decyzję Zarządu Gminy oddającą jej nieruchomość /działki nr 17 i 87/ w użytkowanie wieczyste. Nie tylko ta bowiem decyzja w rozumieniu powyższego przepisu stanowiła o prawie do dysponowania terenem na cele
budowlane.
Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej /art. 183 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku w zakresie przyjęcia, iż pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji wydano Spółdzielni z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy- Prawo budowlane z 1994 r. /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Naczelny Sąd Administracyjny mógł rozpoznać sprawę wyłącznie w kwestii błędnej wykładni przepisu art. 3 pkt 11 tej ustawy, polegającej na tym, że Sąd I instancji w określonym wyżej stanie faktycznym, stosując ten przepis, podzielił stanowisko organu administracji publicznej wyrażone w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę co do braku prawa do terenu na cele budowlane ze względu na usunięcie z obrotu prawnego decyzji oddającej ten teren Spółdzielni w użytkowanie wieczyste.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, orzekł jak w sentencji z mocy art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 cyt. prawa.