OSK 815/04 - Wyrok NSA z 2004-12-08

Tezy

Przepisami dotychczasowymi w rozumieniu art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 100 poz. 1085 ze zm./ są przepisy ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach /Dz.U. nr 96 poz. 592 ze zm./, w szczególności art. 40 ust. 6 tej ustawy, które obowiązywały bezpośrednio przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm./ - art. 272-321.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r. IV SA 4381/02 w sprawie ze skargi Gminy S.-B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 września 2002 r. (...) w przedmiocie podwyższenia kary za składowanie odpadów - oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 marca 2004 r. II SA 4381/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 września 2002 r. w przedmiocie podwyższenia kary za składowanie odpadów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania Gminy S.-B. uchylił decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 3.06.2002 r. i umorzył postępowanie tego organu w sprawie podwyższenia łącznej kary pieniężnej za 1996 r., orzeczonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nie wyznaczonym w związku z niewykonaniem w terminie przedsięwzięcia stanowiącego podstawę odroczenia. Organ odwoławczy przyjął, że "decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej, ponieważ w ustawie z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach brak jest przepisu przejściowego stanowiącego o tym, że przepisy tej ustawy stosuje się do orzekania o podwyższeniu łącznej kary pieniężnej, w sytuacji gdy odroczenie terminu płatności kary łącznej nastąpiło w oparciu o przepis art. 110c ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska."

Skargę na tę decyzję wniosła do Sądu Gmina S.-B., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i art. 8 Kpa, sprowadzające się do nie uwzględnienia przez organ odwoławczy okoliczności, które spowodowały niedotrzymanie terminu budowy międzygminnej sortowni i składowiska odpadów oraz nie zlikwidowania nielegalnego składowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając wyżej przedstawioną skargę uchylił zaskarżoną decyzję. Zastrzegł jednakże, iż uczynił to z innych powodów, niż zostały w niej podniesione.

Zdaniem sądu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała ocena, czy organy administracyjne obu instancji po dniu 1 października 2001 r. miały podstawę matrialnoprawną do wydania decyzji w przedmiocie podwyższenia łącznej kary orzeczonej w oparciu o stan prawny obowiązujący przed tą datą.

Przepis art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 100 poz. 1085/ stanowi, że z dniem 1 października 2001 r., w związku z wejściem w życie w tym dniu ww. ustaw, traci moc obowiązującą ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ oraz ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach /Dz.U. nr 96 poz. 592 ze zm./. W związku z nowymi regulacjami ustawodawca w przepisach ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. ustanowił szereg przepisów przejściowych.

W art. 9 ust. 3 tej ustawy postanowił, że w sprawach kar pieniężnych, których termin płatności został odroczony przed dniem wejścia w życie art. 272-321 -Prawo ochrony środowiska, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że podstawę materialnoprawną do wydania decyzji o podwyższeniu kary łącznej, stanowią przepisy dotychczasowe, obowiązujące przed dniem 1.10.2001 r. tj. art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach. Błędnie więc przyjął organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi Gminy S.-B. Kwestionowanemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach /Dz.U. nr 96 poz. 598 ze zm./, a w szczególności art. 25 i następnych oraz art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 100 poz. 1085 ze zm./."

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Ochrony Środowiska podniósł, co następuje:

Zastosowana przez Sąd wykładnia art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. jest nie do przyjęcia. Przez określenie zawarte w art. 9 ust. 3 ustawy z 27 lipca 2001 r. "kary pieniężne odroczone przed wejściem w życie art. 272-321 - Prawa ochrony środowiska" należy rozumieć kary wymierzone i odroczone na podstawie przepisów, które utraciły moc wobec brzmienia art. 2 cyt. ustawy tj. obowiązujących bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - o odpadach. Wobec tego w zakresie odpadów art. 9 ust. 3 cyt. ustawy dotyczył będzie kar odroczonych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o odpadach z dnia 27 czerwca 1997 r. Zatem art. 9 ust. 3 cyt. ustawy, w zakresie odpadów, nie może dotyczyć kary, której termin odroczenia miał miejsce w jeszcze wcześniejszym stanie prawnym tj. przed wejściem w życie ustawy o odpadach z dnia 27 czerwca 1997 r. czyli 1.01.1998 r. Sąd nie uwzględnił również faktu, że niniejsza sprawa dotyczy składowania odpadów komunalnych.
Wymierzenie Gminie kary za składowanie odpadów komunalnych jak i odroczenie tej kary nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, obowiązujące w zakresie odpadów do końca 1997 r. Karę, której termin płatności został odroczony, podwyższało się o 50 procent o ile inwestycje, których wykonanie i oddanie do użytku zapewnić miało usunięcie przyczyn naliczenia kary, nie zostały wykonane.

Od 1.01.1998 r. obowiązywała ustawa o odpadach, która uchyliła przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, dotyczące ochrony środowiska przed odpadami. Jednocześnie wprowadziła bardziej dotkliwe finansowo skutki za nie zrealizowanie ww. przedsięwzięcia. Ponadto z art. 25 i następnych tej ustawy wynikało, że gromadzenie odpadów komunalnych w sposób niedozwolony czy też w miejscach niedozwolonych nie podlega karze. W tym stanie rzeczy nie ma możliwości podwyższenia kary odroczonej na podstawie przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. W przepisach przejściowych ustawy o odpadach brak jest regulacji pozwalających na stosowanie do tego rodzaju sytuacji przepisów ustawy o odpadach.

Brak przepisu przejściowego, dotyczącego podwyższenia kary odroczonej w razie niezrealizowania inwestycji, można uznać za celowe działanie ustawodawcy, który w ustawie o odpadach "odstąpił od karania gmin za odpady komunalna". Brak przepisów przejściowych o podwyższeniu kary w świetle ustawy o odpadach nie może prowadzić do wniosku, że ustawodawca chciał stosować w takich przypadkach przepisy nowe. Podniósł ponadto, że w związku z regulacją zawartą w art. 25 ustawy o odpadach nie było stawki opłat za odpady komunalne i wobec tego nie było możliwości wymierzenia kar za gromadzenie odpadów komunalnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta S.-B. wniósł ojej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do brzmienia art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania wynikającą z wystąpienia przynajmniej jednej spośród sześciu przesłanek określonych w par. 2 tego artykułu.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w powołanym wyżej przepisie przesłanek nie zaistniała.

Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna opiera się na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ogranicza się wyłącznie do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach (...) oraz art. 25 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. - o odpadach przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Oceniając przytoczone wyżej zarzuty, których granicami sąd kasacyjny jest związany, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje:

Podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 9 ust. 3 cyt. ustawy Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że wadliwa interpretacja tego przepisu przez sąd I instancji sprowadza się do przyjęcia, iż przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego artykułu należy rozumieć przepisy ustawy o odpadach z 1997 r. tj. art. 40 ust. 6 tego aktu prawnego. Zdaniem skarżącego natomiast przepis ten mógł mieć zastosowanie wyłącznie do kar odroczonych na podstawie przepisów tej ustawy a nie aktów prawnych wcześniej obowiązujących.

Z wyrażonym wyżej poglądem wnoszącego skarg kasacyjną nie można zgodzić się.

1. Przede wszystkim należy podkreślić, że sprawa dotycząca podwyższenia odroczonej kary łącznej w przypadku niezrealizowania przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewnić miało usunięcie przyczyny wymierzenia kary pieniężnej i stanowiło warunek odroczenia kary, jest nową sprawą zarówno w sensie procesowym jak i materialnoprawnym w stosunku do sprawy dotyczącej odroczenia kary łącznej. Są to dwie różne instytucje podlegające odrębnym regulacjom prawnym, których zastosowanie uzależnione jest od spełnienia zupełnie innych przesłanek. W przypadku sprawy dotyczącej podwyższenia odroczonej kary łącznej przesłanką tą będzie niezrealizowanie w określonym - w decyzji odraczającej tę karę - terminie inwestycji stanowiącej podstawę odroczenia. Zauważyć przy tym należy, że w każdej z obowiązujących kolejno ustaw za nie wywiązywanie się z obowiązków zawartych w decyzji odraczającej wykonanie kary pieniężnej przewidziana była sankcja w postaci podwyższenia odroczonej kary pieniężnej. W ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska przewidywał ją art. 110c ust. 6, w ustawie z dnia 27 czerwca 1997 r. - o odpadach - art. 40 ust. 6 i obecnie obowiązującej ustawie - Prawo ochrony środowiska - art. 320 ust. 1. Sankcja ta z uwagi na konstytutywny charakter decyzji wymierzana jest na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania.

Z sentencji decyzji z dnia 23.04.1997 r. - odraczającej Gminie S.-B. termin płatności kary pieniężnej - wynika, iż kara ta została odroczona do dnia 31.01.2002 r. pod warunkiem wykonania inwestycji będącej podstawy odroczenia.

Jest poza sporem, że we wskazanym wyżej terminie przedmiotowa inwestycja nie została wykonana. Spełnione zatem zostały przesłanki do zastosowania restrykcji przewidzianych w obowiązujących wówczas przepisach tj. art. 320 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jednakże wobec brzmienia art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., w stosunku do spraw dotyczących kar pieniężnych, których termin płatności został odroczony przed dniem wejścia w życie art. 272-321 Prawa ochrony środowiska, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie przepisami tymi były przepisy ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. - o odpadach tj. art. 40 ust. 6.

Poza przytoczonym już wyżej argumentem o obowiązku wydawania w danej sprawie decyzji na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów zauważyć należy, że w niniejszej sprawie możliwość taką - o czym już wspomniano -wyklucza art. 9 ust. 6 cyt. ustawy. Wprowadza on wyjątek od normy derogacyjnej zamieszczonej w art. 2 tej ustawy i zezwala na dalsze stosowanie przepisów uchylonej ustawy o odpadach z dnia 27 czerwca 1997 r. w określonej w dyspozycji tego artykułu sytuacji. Oczywistym też jest, że takie przedłużenie bytu prawnego mogło dotyczyć wyłącznie przepisu, który obowiązywał w dacie wejścia w życie omawianej normy kolizyjnej /art. 9 ust. 3 cyt. ustawy/.

Jest poza sporem, że przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, w części dotyczącej kar za składowanie odpadów przestały obowiązywać od 1.01.1998 r. to jest od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r., o odpadach. Artykuł 64 pkt 11 tej ustawy wykreślił bowiem z ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. - o ochronie i kształtowaniu środowiska art. 110 ust. 1 pkt 3 regulujący sprawę wymierzania kar pieniężnych za gromadzenie odpadów. Omawiana ustawa z dnia 27 lipca 2001 r., nie reaktywowała ww. przepisów.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że przepisami dotychczasowymi, w rozumieniu omawianego art. 9 ust. 3 cyt., ustawy, mogły być wyłącznie przepisy ustawy o odpadach z 1997 r. w szczególności art. 40 ust. 3 - które obowiązywały bezpośrednio przed wejściem w życie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska /art. 272-321/.

1. Nie do przyjęcia jest również pogląd Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, że utrata mocy obowiązującej ustawy, na podstawie której orzeczono odroczenie kary pieniężnej pociąga za sobą niemożność zastosowania jakiejkolwiek sankcji za niedopełnienie warunków, od których uzależniono powyższe odroczenie. Taki pogląd nie znajduje oparcia w przepisach omawianych ustaw, w szczególności w treści art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń w tym względzie. Odmienne jego rozumienie doprowadziłoby natomiast do sytuacji, że podmioty działające na szkodę środowiska, którym odroczono kary pieniężne na podstawie art. 110c ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, w przypadku nie zrealizowania wymaganej inwestycji, byłyby traktowane korzystniej niż te, którym odroczono kary pieniężne w oparciu o przepisy ustawy o odpadach z 1997 r. Jest to nie do pogodzenia z wyprowadzoną z norm konstytucyjnych zasadą jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej.

1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 25 ustawy o odpadach z 1997 r. należy stwierdzić, że wymieniony wyżej przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten, zamieszczony w rozdziale 3 cyt. ustawy stwierdza, iż zawarte w ww. rozdziale przepisy nie dotyczą opłat za składowanie odpadów komunalnych. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest naliczanie gminie opłat za składowanie odpadów komunalnych, lecz wymierzenie podwyższonej kary pieniężnej łącznej wobec nie wywiązania się z obowiązków nałożonych w decyzji odraczającej zapłatę tej kary. Tak więc w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym i prawnym art. 25 ustawy o odpadach nie mógł być stosowany przez sąd.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało, na zasadzie art. 194 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalić.

Zdanie odrębne sędziego Alicji Plucińskiej-Filipowicz

Wyrokiem z dnia 17 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Gminy S.-B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 września 2002 r. w przedmiocie podwyższenia kary za składowanie odpadów - uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku podano, iż zaskarżoną decyzją po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Gminę S.-B. została uchylona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 3 czerwca 2002 r. "(...) Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego" i umorzone postępowanie tego organu w sprawie podwyższenia łącznej kary pieniężnej za 1996 r. orzeczonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nie wyznaczonym w związku z niewykonaniem w terminie przedsięwzięcia stanowiącego podstawę odroczenia kary. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej, bowiem w ustawie z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach brak jest przepisu przejściowego stanowiącego o tym, że przepisy tej ustawy stosuje się do orzekania o podwyższeniu łącznej kary pieniężnej w sytuacji, gdy odroczenie terminu płatności kary łącznej nastąpiło w oparciu o przepis art. 11c ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Skargę od powyższej decyzji wniosła Gmina S.-B., podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7 i art. 8 Kpa oraz wskazując, że niedotrzymanie terminu budowy międzygminnej sortowni i składowania odpadów oraz nie zlikwidowania nielegalnego składowiska był spowodowany okolicznościami niezależnymi od Gminy, a to trudnościami formalno-prawnymi w uzyskaniu zezwolenia na budowę tych inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się ponadto do przedstawionych przez Gminę dokonań i zamierzeń w sprawie likwidacji dotychczasowego składowiska oraz wydatkowanych na ten cel środków finansowych.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn od w niej podniesionych.

Sąd podkreślił, iż zasadnicze znaczenie w sprawie ma ocena, czy organy administracji obu instancji po dniu 1 października 2001 r. miały podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w przedmiocie podwyższenia łącznej kary orzeczonej w oparciu o stan prawny obowiązujący przed tą datą. Zasadą jest, że organ I instancji stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, które decydują również o tym, czy i w jakim zakresie należy stosować ewentualnie "przepisy dawniejsze". Nowy akt prawny powinien rozstrzygać w przepisach przejściowych, które przepisy, nowe czy poprzednie, mają zastosowanie do spraw będących w toku lub stanów faktycznych /zdarzeń/ sprzed obowiązywania nowych regulacji.

Przepis art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 100 poz. 1085/ stanowi, że z dniem 1 października 2001 r. w związku z wejściem w życie w tym dniu ww. ustaw, tracą moc obowiązującą ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ oraz ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach /Dz.U. nr 96 poz. 592 ze zm./. W związku z nowymi regulacjami ustawodawca w przepisach powołanej ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. ustanowił szereg przepisów przejściowych. W art. 9 ust. 3 tej ustawy stanowi się, że w sprawie kar pieniężnych, których termin płatności został odroczony przed dniem wejścia w życie art. 272-321 Prawa ochrony środowiska, stosuje się przepisy dotychczasowe. Decyzję o odroczeniu Gminie S.-B. łącznej kary pieniężnej za 1996 r. wydano w dniu 23 kwietnia 1997 r. w oparciu o art. 110c ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i
kształtowaniu środowiska. Zatem podstawę materialnoprawną wydania decyzji o podwyższeniu kary łącznej wobec niedotrzymania warunków odroczenia tej kary stanowią przepisy dotychczasowe, obowiązujące przed dniem 1 października 2001 r., co oznacza, że prawidłowo w decyzji organu I instancji powołano przepis art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach, dający podstawę do podwyższenia łącznej kary pieniężnej z powodu niedotrzymania warunków odroczenia tej kary. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto, iż decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazując jako podstawę tej skargi naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. "w szczególności art. 25 i następnych" ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach oraz art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż nie do przyjęcia jest stanowisko Sądu kwestii wykładni art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. w odniesieniu do użytego w tym przepisie określenia "przepisy dotychczasowe". Sąd powołując się na art. 9 ust. 3 tej ustawy stwierdził, że z przepisu tego wynika, że do kar odroczonych przed dniem 1 października 2001 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest ustawę o odpadach z dnia 27 czerwca 1997 r., którą zastosował w sprawie organ administracji pierwszej instancji, zaś wadliwie organ odwoławczy uchylił tą decyzję i umorzył postępowanie.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stosując wykładnię art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. należy "przede wszystkim wyjaśnić co oznacza art. 9 ust. 3" w którym "ustawodawca postanowił, że w sprawach kar pieniężnych, których termin płatności został odroczony przed wejściem w życie art. 272-321 Prawa ochrony środowiska stosuje się przepisy dotychczasowe". Kary pieniężne odroczone przed wejściem w życie art. 272-321 Prawa ochrony środowiska oznaczają kary wymierzone i odroczone na podstawie przepisów, które utraciły moc na podstawie art. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., obowiązujących bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Wykładnia art. 9 ust. 3 tej ostatniej ustawy w zakresie odpadów nie może dotyczyć kary odroczonej w jeszcze wcześniejszym stanie prawnym, to jest przed dniem 1 stycznia 1998 r., czyli przed wejściem w życie ustawy o odpadach, która obowiązywała od dnia 1 stycznia 1998 r. do dnia 1 października 2001
r.

Stosując wykładnię art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd całkowicie pominął mającą kluczowe znaczenie okoliczność, iż w sprawie chodziło o karę za składowanie odpadów komunalnych, co do których ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska, obowiązująca w zakresie odpadów do końca 1997 r. przewidywała podwyższenie kary o 50 procent, jeżeli inwestycje, których wykonanie i oddanie do użytku zapewni usunięcie przyczyn naliczenia kary, nie zostały wykonane i oddane do użytku w okresie odroczenia kary. Od dnia 1 stycznia 1998 r. obowiązywała ustawa, która uchyliła przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska dotyczące odpadów, zaś jej przepisy nie zawierały postanowień dotyczących decyzji o odroczeniu płatności kar wydanych na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, lecz określały inne skutki niezrealizowania w odpowiednim okresie przedsięwzięcia usuwającego naruszenie. Z art. 25 i następnych tej ustawy wynikało, że w ogóle nie podlega
karze gromadzenie odpadów komunalnych w sposób niedozwolony czy też w miejscach niedozwolonych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną należało więc uznać, że nie ma możliwości podwyższenia kary odroczonej na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, natomiast Sąd przyjął wykładnię z której wynika, że do kary odroczonej na podstawie przepisów obowiązujących w 1997 r. można stosować przepisy ustawy o odpadach, mimo iż w przepisach przejściowych brak takich regulacji. Jedynie w art. 61 ustawy o odpadach mowa jest o stosowaniu ustawy w sprawach, które były w toku załatwiania /nie zakończonych ostateczną decyzją/, przy czym ustawa ta w ogóle nie przewidywała karania za nieprawidłowe składowanie odpadów komunalnych. W tej sytuacji brak przepisu przejściowego, dotyczącego podwyższenia kary odroczonej w razie niezrealizowania inwestycji można uznać za celowe działanie ustawodawcy, który w ustawie o odpadach odstąpił od karania gmin za odpady komunalne.

Wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadzi do sytuacji, że gmina zostaje ukarana podwyższeniem kary do wysokości 100 procent mimo tego, że w momencie odraczania kary przepisy przewidywały jej podwyższenie o 50 procent i mimo tego, że przepisy przejściowe nie regulowały w ogóle sprawy odroczonych kar pieniężnych za odpady wymierzone przed wejściem w życie nowej regulacji, a pod rządami ustawy o odpadach gminy za ten sam czyn nie są w ogóle karane /art. 25 ustawy o odpadach/ z uwagi na brak stawki opłat za odpady komunalne, a w konsekwencji brak możliwości wymierzenia kary za gromadzenie odpadów komunalnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina R. wniosła o jej oddalenie. Gmina bowiem uznała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że przepisy "dotychczasowe" w rozumieniu art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw to ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, która moim zdaniem zasługiwała na uwzględnienie jako uzasadniona.

Skarga kasacyjna została sformułowana z uwzględnieniem wymogów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jako jej podstawę wskazano błędną wykładnię przepisu prawa materialnego - art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 100 poz. 1085 ze zm./.

Należało więc dokonać dogłębnej analizy zasadności podniesionego zarzutu.

Analizując przepis art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. należało zważyć nie tylko na gramatyczną wykładnię powyższego przepisu, ale również wykładnię funkcjonalną /celowościową/.

Wykładnia gramatyczna wydaje się być oczywista, przepisy dotychczasowe bowiem to ewidentnie takie przepisy, które poprzedzają regulację określoną w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. Problem pojawia się dopiero w momencie, kiedy musimy ustalić, które to są przepisy poprzedzające daną ustawę, będące przepisami dotychczasowymi.

Skoro w art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw mowa jest o tym, że w sprawie kar pieniężnych, których termin płatności został odroczony przed wejściem w życie art. 272-321 Prawa ochrony środowiska stosuje się przepisy dotychczasowe, w mojej ocenie należy przyjąć, że tymi dotychczasowymi przepisami są regulujące kwestię kar pieniężnych przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r., w czasie obowiązywania których zostały wydane zarówno decyzja o ustaleniu kary łącznej jak i decyzja o odroczeniu płatności tej kary w niniejszej sprawie. Brak jest natomiast moim zdaniem racjonalnego uzasadnienia dla poglądu, iż przepisy dotychczasowe, to przepisy ustawy z 1997 r. o odpadach.

Należy przede wszystkim mieć na uwadze, że w odniesieniu do gminy, która ubiegała się o odroczenie płatności ustalonej ostateczną decyzją kary łącznej i uzyskała decyzję uwzględniającą jej wniosek /z tej przyczyny, że realizuje określoną inwestycję/ w czasie obowiązywania ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r., znającej warunki tej decyzji oraz określone ustawowo skutki /sankcję/ niezrealizowania inwestycji w czasie odroczenia kary /podwyższenie kary o 50 procent/, nie może być zaskakiwana stosowaniem w stosunku do niej późniejszych norm prawnych wprowadzających w analogicznym stanie faktycznym zdecydowane pogorszenie sytuacji /podwyższenie kary o 100 procent/. Wykładnię przepisów prawa akceptującą takie pogorszenie sytuacji gminy, uważam za naruszającą przyjętą w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadę ochrony praw nabytych.

Należy mieć ponadto na uwadze, iż już od 13 lat trwa proces harmonizacji prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej. Stopniowo prawo polskie jest dostosowywane do prawa wspólnotowego. Ochrona środowiska stanowi obszar działalności UE o wyjątkowej pozycji, obejmuje obszary, w których Wspólnota wykazuje dużą aktywność, ze względu zwłaszcza na wpływ prawa ekologicznego na funkcjonowanie rynku. Wspólnotowe regulacje prawne, oddziaływujące na prawo wewnętrzne państw, muszą zapewnić spójność działań gospodarczych z działaniami na rzecz ochrony środowiska, czyli realizację czterech podstawowych zasad funkcjonowania rynku wewnętrznego: swobody przepływu osób, towarów, usług i kapitału oraz stwarzać warunki dla niezakłóconego działania konkurencji na rynku wewnętrznym przy jednoczesnym dążeniu do poprawy jakości środowiska. Dotyczy to problematyki odpadów. Z dniem wejścia Polski do Unii Europejskiej dyrektywy dotyczące odpadów stały się źródłem obowiązującego prawa w stosunku do podmiotów polskich bądź przez
wprowadzenie wynikających z nich obowiązków dla organów Państwa w przepisach prawa krajowego, bądź bezpośrednio.

W okresie przedakcesyjnym przepisy prawa pochodnego UE /dyrektywy o odpadach/ służyły jako "wzorzec" wskazujący kierunek zmian w prawodawstwie krajowym dla zapewnienia zgodności tego prawa z prawem UE.

W art. 80 Układu Europejskiego formułuje się w sposób ogólny cele i zadania w ramach ochrony środowiska, przewidując zbliżanie przepisów prawnych w tej dziedzinie, głównie norm i przepisów technicznych. W ust. 1 mowa jest o tym, że strony będą rozwijać i umacniać współpracę w tak ważnej dziedzinie, jaką jest walka z pogarszającym się stanem środowiska naturalnego, którą strony uznały za zadanie priorytetowe. Ta współpraca ma polegać między innymi na zmniejszaniu ilości odpadów, ich utylizacji i bezpiecznym dla środowiska odprowadzaniu.

Jednocześnie należy zauważyć, że przepisów prawa wspólnotowego nie powinno się zasadniczo stosować retroaktywnie do stosunków, które zaistniały przed dniem akcesji, gdyż podważałoby to podstawowe zasady prawne, respektowane również w Unii Europejskiej, to jest zasadę pewności prawa oraz zasadę zakazu retroakcji. Przyznanie normom prawa wspólnotowego możliwości działania wstecz zostało w orzecznictwie ETS uzależnione od konieczności uzasadnienia szczególnego celu przepisu. W orzeczeniu C-98/78 Racke określono konieczne przesłanki dla zastosowania retroakcji, w przypadku, gdy działanie retroaktywne przepisu nie jest w nim expressis verbis określone, lecz wynika z brzmienia normy w nim zawartej, a mianowicie: 1/ cel przepisu nie może zostać osiągnięty inaczej, albo konieczność zastosowania retroakcji wynika z brzmienia przepisu nadrzędnego, 2/ nie dochodzi do naruszenia zasady zaufania. Dla zastosowania retroakcji konieczne jest kumulatywne spełnienie powyższych przesłanek /sprawa C-368/89 Cristopoltoni/.

Z punktu widzenia zasady zaufania i zasady pewności prawa zastosowanie przepisów wspólnotowych do zdarzeń prawnych powstałych przed wejściem w życie traktatu akcesyjnego nie może być uznane za możliwe.

W procesie harmonizacji prawa ochrony środowiska dotyczącego odpadów pierwszą ustawą była ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach /Dz.U. nr 96 poz. 592 ze zm./, następną zaś ustawa o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. /Dz.U. nr 62 poz. 628 ze zm./ oraz ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 100 poz. 1085 ze zm./.

W literaturze prawniczej zauważa się, iż ustawa z 1997 r. o odpadach mimo przejścia przez krajową procedurę badania zgodności proponowanych rozwiązań z prawem UE, była z tym prawem ewidentnie sprzeczna /patrz ustawa o odpadach, Komentarz pod redakcją Jana Jerzmańskiego, Centrum Prawa Ekologicznego Wrocław 2002, str. 11/. Warunek zgodności z prawem UE w zasadzie spełnia dopiero ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Na system regulacji zagadnień związanych z gospodarowaniem odpadami, dość nieprzejrzysty i skomplikowany, składa się kilkadziesiąt aktów prawnych różnej rangi, które w mniej lub bardziej pośredni sposób dotyczą danej problematyki. Do problematyki odpadów odnoszą się sensu stricto ustawy: - ustawa z 2001 r. o odpadach. - ustawa z 2001 r. Prawo ochrony środowiska, - ustawa z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, -ustawa z 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych - ustawa z 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej.

W okresie przejściowym istotną zaś rolę ogrywały postanowienia ustawy z 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.

W rozpatrywanej sprawie decyzja w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej łącznej została wydana w dniu 28 stycznia 1997 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B.-B., zaś decyzja tego organu o odroczeniu terminu płatności kary została wydana w dniu 23 kwietnia 1997 r. Decyzje te zatem pochodziły z okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach, którą został zapoczątkowany okres harmonizacji prawa z prawem UE w określonej dziedzinie.

Należy uznać więc, że zdarzenia, których dotyczyła decyzja z dnia 3 czerwca 2002 r. o podwyższeniu kary zaistniały wcześniej, zanim została uchwalona ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. Dodatkowo należy zważyć, że w sprawie tej chodzi o odpady komunalne, co do których ze względu na wymogi UE, przepisy o odpadach stosuje się z pewnymi modyfikacjami.

W świetle powyższego, w mojej ocenie, błędnie, z całkowitym pominięciem rozważenia sprawy z zastosowaniem wykładni celowościowej /funkcjonalnej/, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przepisy dotychczasowe w rozumieniu art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. to w niniejszej sprawie art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach. Sąd nie wziął przy tym pod uwagę, że rozpatrywał skargę Gminy, która ją wniosła absolutnie nie rozumiejąc, że skarży decyzję dla niej korzystną. To samo zresztą uczyniła wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej wniesionej przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, działającego w istocie w interesie i na rzecz tej Gminy. Brak świadomości i doświadczenia Gminy zaowocował orzeczeniem Sądu I instancji niekorzystnym dla tej Gminy. Nie tak w mojej ocenie należy rozumieć właściwe zastosowanie przepisu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP gwarantującego gminie jako jednostce samorządu terytorialnego ochronę sądową.

Wykładnia prawa prowadząca do obciążenia Gminy karą pieniężną dwukrotnie wyższą od tej, którą miałaby ponieść, gdyby nie miał miejsca proces harmonizacji prawa krajowego z prawem UE, poprzez zastosowanie do zdarzenia mającego miejsce w kwietniu 1997r. ustawy z czerwca 1997 r. roku moim zdaniem nie tylko nie odpowiada prawu, lecz jest również sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP, wobec niezgodności z prawem oraz zasadami sprawiedliwości społecznej. Gmina uzyskując decyzję o odroczeniu płatności kary pieniężnej w określonym stanie prawnym /według przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r./ mając zaufanie do prawa i organów władzy państwowej mogła się spodziewać, że jej sytuacja nie ulegnie pogorszeniu, a zwłaszcza tak poważnemu. Podwyższenie kary o 50 procent przewidywane ustawą z 1980 r. w wyniku wykładni prawa przyjętej w zaskarżonym wyroku sądu administracyjnego zostało zastąpione podwyższeniem o 100 procent.

Kilkakrotne następujące po sobie zmiany przepisów o odpadach ściśle wiążące się z harmonizacją prawa w związku z przygotowaniami wejścia Polski do UE także nie powinny działać na niekorzyść gminy. Przeciwne rozumowanie prowadzi do zachwiania zasady pewności /stabilności/ prawa.

To co zostało powiedziane wyżej ściśle się wiąże z procesem ustalania, jaka była wola ustawodawcy /a więc zamiar osiągnięcia zakładanych i uzasadnionych celów, przy założeniu doprowadzenia do racjonalnych i praworządnych decyzji administracyjnych i sądowych/, w zastosowaniu klauzuli odsyłającej do przepisów "dotychczasowych" w zakwestionowanym w skardze kasacyjnej art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.

Takie wartości, jak sprawiedliwość i słuszność w stosowaniu prawa /rozumieniu prawnej regulacji/ w zestawieniu z założeniem, iż ustawodawca jest zawsze racjonalny, oraz przy uwzględnieniu sytuacji, iż przedmiotowy przepis został wprowadzony w sytuacji głębokich zmian /które przy tym następowały w kilku etapach/ uregulowań prawnych w dziedzinie ochrony środowiska, w mojej ocenie są wartościami, które należy brać pod uwagę przy dokonywaniu wykładni normy prawnej, w przeciwieństwie do posługiwania się wyłącznie wartościami formalnymi, wskazującymi na sposób posługiwania się gramatyczną treścią prawa. Jest w mojej ocenie jasne, że niewystarczające jest posłużenie się wykładnią językową, lecz zachodzi konieczność równoległego przeprowadzenia analizy językowo-systemowej i celowościowo-funkcjonalnej, przy czym ze względu właśnie na wymogi praworządności rozumianej w aspekcie urzeczywistnienia zasad sprawiedliwości społecznej /art. 2 Konstytucji RP/, w razie ewentualnego stwierdzenia konfliktu między wykładnią
językową a pozostałymi rodzajami wykładni, te ostatnie moim zdaniem powinny uzyskać przewagę.

W kwestii stosowania prawa dawnego do stosunków prawnych powstałych pod rządami "starego prawa" w aspekcie techniki legislacyjnej można spotkać w literaturze prawniczej stanowisko, iż rozstrzygnięcia intertemporalne znajdują uzasadnienie w wartościach, których naruszenie powodowałoby naruszenie zaufania obywateli do prawa, albo powodowało swoisty stan dualizmu pranego.

Jak to podkreśla Jarosław Mikołajewicz - Prawo intertemporalne, Zagadnienia teoretyczne, Wydawnictwo PRINTER, Poznań 2000 r. str. 107, w przypadku zastosowania zasady dalszego stosowania "prawa dawnego" zapewne w sposób najpełniejszy jest chroniona wolność jednostek, które według własnej woli, z poszanowaniem praw innych i przyjmując odpowiedzialność za swoje decyzje, ukształtowały swoje sytuacje prawne. Chronione jest także zaufanie obywateli do prawa, którzy mogą przypuszczać, także na przyszłość, iż nie będą zaskakiwani zmianami prawa. Autor w tym zakresie odwołuje się do pracy S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym, str. 5, 8 i 9.

J. Mikołajewicz, podzielając pogląd E. Łętowskiej i S. Wronkowskiej w kwestii regulacji intertemporalnych opartych na zasadzie dalszego stosowania "prawa starego" zauważa, że nie tylko służą one ochronie wolności działania tych podmiotów prawa, które zgodnie z tym "prawem starym" ukształtowały swoje sytuacje prawne, a które w innym przypadku mogłyby ulec nieprzewidywalnemu dla tych podmiotów przekształceniu lub nawet zniesieniu, ale również wolności działania tych podmiotów w przyszłości, według reguł, co do których posiadały odpowiednią wiedzę w chwili podjęcia decyzji o uwikłaniu się w określoną sytuację prawną i których stosowanie zakładały kształtując swoją sytuację prawną. Zasada ta jest zatem ugruntowana w wartości, jaką jest bezpieczeństwo prawne, pojmowane jako nie zaskakiwanie zainteresowanych podmiotów nagłymi zmianami prawa powodującymi zmianę ich sytuacji prawnych. /patrz J. Mikołajewicz, Prawo Intertemporalne, Zagadnienia teoretyczne Wyd. PRINTER, Poznań 2000 r. str. 110./. Problem występujący w
omawianej sprawie dotyczy też ściśle konstytucyjnej zasady państwa prawnego, rozumianej jako zasada zaufania obywateli do państwa i zasada ochrony praw nabytych jako podstawy norm intertemporalnych. Ta problematyka jest przedmiotem pracy Piotra Tuleja pt. Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału konstytucyjnego /Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997 r. z. 1/. Autor zauważa, że z zasady zaufania obywateli do państwa wynika obowiązek kształtowania prawa w sposób jasny, spójny i zrozumiały dla obywateli, dający im gwarancję stabilności prawa. Prawodawca powinien stanowić prawo w sposób, który nie zaskakiwałby adresatów norm prawnych, szczególnie wtedy, gdy zmiana prawa jest dla nich niekorzystna. Pod tym względem Trybunał Konstytucyjny ocenia konstytucyjność poszczególnych reguł intertemporalnych. W odniesieniu do ochrony praw nabytych, którą TK wywodzi z zasady zaufania, będącej elementem zasady państwa prawnego, podkreśla się, iż nakaz ochrony praw słusznie nabytych nie ma
charakteru absolutnego i może być ograniczony, jednakże ze względu na konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej. Dopuszczalność takiego ograniczenia stwierdzana jest w drodze rozważenia kolizji zasady ochrony praw słusznie nabytych i innej zasady konstytucyjnej. Ten pogląd został wywiedziony przy rozstrzyganiu dopuszczalności ograniczania prawa do indeksacji płac. W związku ze stosowaniem przepisów intertemporalnych TK /OTK 1993 cz. I str. 73 i 74/ sformułował wymogi w oparciu o zasadę ochrony praw nabytych i częściowo wprost w oparciu o zasadę państwa prawnego /K 14/91/ kładąc nacisk na nakaz bezpośredniego stosowania ustawy nowej z zastrzeżeniem, że w odniesieniu do stosunku prawnego powstałego pod rządami ustawy dawnej i trwającego pod rządami ustawy nowej, gdy mamy do czynienia ze zmianą prawa na niekorzyść obywateli, stosowanie nowego prawa podlega wielu ograniczeniom. Zwłaszcza w sytuacjach wątpliwych, należy odwoływać się do zasady ochrony praw nabytych. Przepisy międzyczasowe nie powinny
podważać zaufania do państwa.

Przytoczone głosy zaprezentowane w literaturze prawniczej, oparte również na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, całkowicie potwierdzają według mnie stanowisko wyrażone w niniejszym zdaniu odrębnym.