Tezy
Protokół odbioru budynku, ewentualnie uzupełniony innymi dowodami, mógłby zostać zaakceptowany jako spełnienie warunków określonych przepisem art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, gdyby na podstawie odpowiedniego materiału dowodowego /w tym tego protokółu/, zostało ustalone, iż obiekt został wykonany zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, jak też uporządkowano teren budowy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Bronisławy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2004 r. 7/IV SA 2664/02 w sprawie ze skargi Gminy B.-B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; (...).
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2004 r. 7/IV SA 2664/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2004 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie budynku. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Wojewody Ś. z dnia 27 marca 2002 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B.-B. z dnia 18 stycznia 1999 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. 5 w B.-B. oraz stwierdził nieważność tej decyzji.
Organ pierwszej instancji odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku uznał, że nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 156 par. 1 Kpa. W aktach wprawdzie nie ma protokołu z pobytu organu wydającego pozwolenie na użytkowanie na miejscu budowy, jednakże istnieje protokół odbioru i przekazania obiektu do użytku z dnia 16 listopada 1998 r. z którego wynika, iż obiekt z oceną bardzo dobrą został przekazany przez Wydział Inwestycji Urzędu Miejskiego w B.-B. W ocenie Wojewody Ś. niedopełnienie obowiązku z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł, że decyzja z dnia 18 stycznia 1999 r. Prezydenta Miasta B.-B. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku jest obarczona wadą nieważności /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/, bowiem jej wydanie wymagało uprzedniego protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy:
1/ zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę,
2/ uporządkowania terenu.
Wymogu tego nie spełniono i nie poczyniono wymaganych ustaleń. Protokół z dnia 16 listopada 1998 r. nie spełnia określonego wymogu, bo został sporządzony bez udziału właściwego w sprawie organu.
W skardze na powyższą decyzję Gmina B.-B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji przyznając, że protokół wymagany art. 59 Prawa budowlanego nie został sporządzony, jednakże brak tego dokumentu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu organ nie zbadał i nie wyjaśnił, z czego wywodzi rażące naruszenie prawa w odniesieniu do decyzji, której nieważność stwierdził. Nie rozpatrzył, czy w tej konkretnej sprawie, bezsprzecznie naruszenie dyspozycji art. 59 Prawa budowlanego ma charakter rażącego naruszenia prawa. Dyspozycja art. 156 par. 1 pkt 2 stanowi o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji. Naruszenie prawa ma charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią
zaprzeczenie stanu prawnego sprawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się iż w odniesieniu do pojęcia rażącego naruszenia prawa chodzi o najwyższy stopień naruszenia prawa. Stwierdzone wady mogą mieć szczególny ciężar gatunkowy i muszą mieć charakter rażący w sensie obiektywnym /wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r. IV SA 1705/97/. Badanie ważności przedmiotowej decyzji - udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku, wymaga uwzględnienia w świetle całego materiału dowodowego, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nie jest każde naruszenie prawa, a tylko takie, które powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Istotne znaczenie ma też zawsze ocena skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga /por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 1999 r. IV SA 935/96, z dnia 10 maja 1999 r. IV SA 881/97, z dnia 9 września 1998 r./.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Bronisława M., reprezentowana przez radcę prawnego Krzysztofa J., zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie zaskarżonej przez Gminę B.-B. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia 14 maja 2002 r. pomimo, że postępowanie prowadzone przez ten organ nie było dotknięte żadną wadą: wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który ten wyrok wydał.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż "Sąd zauważył także, iż we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, jak i przed Sądem, podnoszone były wady w wykonawstwie budynku, których istnienie skutkować może ewentualnymi roszczeniami cywilnoprawnymi". Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną zarzucane przez Sąd organowi odwoławczemu wady postępowania nie są zasadne, bowiem organ ten podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, szczególnie w odniesieniu do braku protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy, przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie budynku, zgodności realizacji inwestycji z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i w decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta jest bezsporna. W orzecznictwie NSA odnoszącym się do art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, wskazuje się przy tym, iż wydanie decyzji w sprawie, w której z mocy przepisów regulujących postępowanie administracyjne, zawartych czy to w kodeksie
postępowania administracyjnego, czy w ustawach szczególnych, istnieje obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniająco-dowodowego, w tym zwłaszcza czynności ściśle określonych, bez takiego postępowania, jest niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stosownie do art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa obowiązkiem stwierdzenia nieważności decyzji /wyrok z dnia 29 marca 1984 r. NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu SA/Wr 33/84 - Monitor Prawniczy 1999 nr 11 -dodatek zestawienie tez/.
W świetle tego orzeczenia brak dokonania wizji na terenie inwestycji i sporządzenia z tejże czynności protokołu dowodzi rażącego naruszenia prawa. Brzmienie art. 59 Prawa budowlanego ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego, a także samych użytkowników budynku. Brak zadośćuczynienia temu wymogowi narusza art. 6 i art. 7 Kpa. Organem wydającym pozwolenie na użytkowanie był Prezydent Miasta B.-B., zaś inwestorem Gmina B.-B.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna została oparta na przesłance określonej w art. 174 pkt 2 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, a więc na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" tej ustawy, wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas, gdy decyzja ta nie naruszała prawa. Strona wnosząca skargę kasacyjną jako niezasadne uznała stanowisko Sądu I instancji, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza art. 7 i art. 77 Kpa w kwestii potraktowania w konkretnej sprawie braku protokołu wymaganego art. 59 Prawa budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, jako rażącego naruszenia prawa.
Organ I instancji orzekający w postępowaniu nieważnościowym odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ze względu na to, iż w aktach sprawy jest protokół przekazania obiektu do użytku, który nie został wprawdzie sporządzony na podstawie art. 59 Prawa budowlanego, jednakże wobec istnienia takiego protokołu nie zachodzi rażące naruszenie prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego tego stanowiska nie podzielił, stwierdzając iż protokół przekazania obiektu do użytku nie spełnia warunków protokołu, o którym mowa w art. 59 Prawa budowlanego.
Oceniając, czy skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie stwierdził, iż protokół odbioru budynku, ewentualnie uzupełniony innymi dowodami, mógłby zostać zaakceptowany jako spełnienie wymogu ustawowego z art. 59 Prawa budowlanego, gdyby na podstawie odpowiedniego materiału dowodowego /w tym tego protokołu/, zostało ustalone, iż przedmiotowy obiekt został wykonany zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, jak też uporządkowano teren budowy.
W niniejszej sprawie natomiast, w pozwoleniu na budowę wydanym przez organ gminy dla inwestycji realizowanej przez tą gminę, zawarto warunek uzyskania pozwolenia na użytkowanie danego obiektu. w związku z tym konieczne było spełnienie przed wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymaganych warunków. Jeden z tym warunków określa przepis art. 59 Prawa budowlanego wymagający protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę jak też uporządkowania terenu.
W powołanym w sprawie protokole odbioru danej inwestycji brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, iż organ orzekający o pozwoleniu na budowę dokonał sprawdzeń okoliczności, o których mowa w art. 59 Prawa budowlanego. W decyzji o pozwoleniu na użytkowanie także brak jest informacji o tym, iż tego rodzaju ustalenia w sprawie zostały dokonane, a jedynie podano, iż obiekt wykonano zgodnie z przepisami oraz nadaje się on do użytkowania. Określenie zgodności z przepisami jest na tyle ogólne, iż nie daje możliwości stwierdzenia, iż zostały spełnione wymogi, wymienione w art. 59 Prawa budowlanego. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, iż w sprawie danej inwestycji została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a jest jedynie wzmianka o zgodności decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W tym zakresie nie wypowiedziała się także Gmina B.-B. wnosząc skargę do sądu administracyjnego.
Sąd I instancji natomiast nie zajął się w ogóle oceną, czy taki stan sprawy umożliwia przyjęcie, że brak spełnienia warunku z art. 59 Prawa budowlanego nie daje możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, lecz w sposób ogólnikowy stwierdził, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza art. 7 i art. 77 Kpa bowiem organ uchybił obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ ten przecież dokonał oceny w kontekście braku spełnienia warunku z art. 59 w sytuacji, gdy wady tej nie sanuje protokół odbioru inwestycji, z czym należy się zgodzić. Jednocześnie Sąd I instancji w sposób równie ogólnikowy powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, nie dając jednak takich konkretnych wskazówek, które umożliwiłyby organowi administracji publicznej przeprowadzenie postępowania, które mogłoby doprowadzić do właściwego
załatwienia sprawy.
Te procesowe wady zaskarżonego wyroku powodują, iż skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.