Tezy
Uchwała o wystąpieniu ze związku międzygminnego nie jest prawem miejscowym, więc nie musi mieć terminu wejścia w życie.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 25 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy B., Gminy Z., Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2004 r. II SA/Kr 2915/03 dotyczącego sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 15 października 2003 r. (...) w przedmiocie wystąpienia Gminy W. ze Związku Komunalnego Gmin W., Z. i B. do spraw budowy oczyszczalni ścieków i kolektorów z siedzibą w Z. - oddala skargi kasacyjne; (...).
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 15 października 2003 r., (...) wydaną w przedmiocie wystąpienia Gminy W. ze Związku Komunalnego Gmin W., Z. i B. ds. budowy oczyszczalni ścieków i kolektorów z siedzibą w Z. Na podstawie tej uchwały postanowiono, że z dniem 20 października 2003 r. ustaje członkostwo Gminy W. w podanym wyżej Związku na skutek jej wystąpienia. Uchwała ta weszła w życie z dniem jej podjęcia.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy podlega stwierdzeniu nieważności, gdy jest sprzeczna z prawem. W sprawie niniejszej Wojewoda M. nie wskazał normy, którą miała naruszyć Rada Gminy W. w podjętej uchwale, a jedynie zarzucił podjęcie tej uchwały w sytuacji, która nie była uregulowana przez statut Związku Komunalnego Gmin W., Z. i B. ds. budowy oczyszczalni ścieków i kolektorów z siedzibą w Z. Zdaniem Sądu okoliczność, że statut tego Związku nie zawiera wymaganych przez ustawę przepisów, dotyczących zasad występowania jego członków, nie pozwala na wyprowadzenie wniosku, że uchwała o wystąpieniu jest "sprzeczna z prawem". Godziłoby to w zasadę samodzielności samorządu terytorialnego, która wyraża się m.in. w tym, że jednostki tego samorządu mogą tworzyć związki komunalne lub z nich występować. Utworzenie związku jest dobrowolne, zatem dobrowolny jest również udział w powstałym związku. Natomiast statut w
oparciu o art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym, ma za zadanie uregulowanie "zasad przystępowania i występowania członków", dotyczy to procedury i terminów w tym zakresie i wiąże się z rozliczeniami majątkowymi między uczestnikami związku. Nie oznacza to zdaniem sądu orzekającego, że statut mógłby wprowadzić zakaz wystąpienia ze związku, gdyż żadna gmina nie może ingerować w podstawy samodzielności innej gminy. Jeżeli statut Związku nie uregulował tych kwestii, nie może być mowy o zakazie takiego wystąpienia.
Uchwała, która jest oświadczeniem woli, tak jak przedmiotowa uchwała, nie wywołuje bezpośrednich zewnętrznych skutków prawnych i dlatego nie musi być oparta o konkretny przepis prawa.
Skargi kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Gmina B., Gmina Z. oraz Wojewoda M. Skarga kasacyjne Gminy B. oparta na podstawie art. 174 par. 1 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; zarzuca naruszenia prawa materialnego - art. 2; art. 7 i art. 171 Konstytucji RP; art. 67 ust. 2 pkt 7 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ oraz Statutu Związku Komunalnego Gminy W., Z. i B. ds. budowy oczyszczalni ścieków i kolektorów poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina B. podniosła, że Związek Komunalny /międzygminny/ stanowi formę prawną polegającą na współdziałaniu między gminami wykonującymi wspólnie zadania publiczne. O wystąpieniu gminy ze związku decydują: wielkość zrealizowanego zadania publicznego oraz względy prakseologiczne /przede wszystkim zapewnienie sprawności działania związku/. Aby doszło do utworzenia związku warunkiem było podjęcie przez gminy uchwał w tym
przedmiocie, które to uchwały jak podała skarżąca Gmina należy traktować jako oświadczenia woli, których nie można cofnąć ani odwołać ze względu na zagwarantowanie bytu prawnego Związku Gmin. Z chwilą ogłoszenia statutu Związku nastąpiło przeniesienie zadań gmin na Związek. W zależności od charakteru zadania Związek Gmin otrzymuje majątek, który będzie służył realizacji celów związku. Statut powinien określać zasady przystępowania i występowania członków oraz rozliczeń majątkowych /art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy/. Statut Związku Komunalnego Gmin W., Z. i B. ds. budowy oczyszczalni ścieków i kolektorów nie zawiera procedury opuszczenia Związku przez członka tego Związku, a zatem uregulowanie tej kwestii mogłoby nastąpić przez zmianę statutu w drodze podjęcia uchwał przez wszystkie rady gmin - członków Związku i po rozliczeniu finansowym członka występującego ze Związku. Zdaniem skarżącej Gminy, uchwała Rady Gminy W. ma na celu obejście ustawy, zawierając pozory zgodności z ustawą, co jest niezgodne z zasadą
praworządności zapisaną w art. 2 i art. 7 Konstytucji.
Skarga kasacyjna Gminy Z. zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 91 ust 1 w zw. z art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie przez Sąd, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy W. nie jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Gmina Z. podała, że podjęcie uchwały przez jedną radę gminy, która jest członkiem Związku, o wystąpieniu ze Związku "przy braku uregulowania zasad występowania w statucie jest przedwczesne i niemożliwe". Art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały, a przepis ten jest nakazem uregulowania m.in. zasad występowania w statucie związku komunalnego. Wobec braku uregulowań w statucie dotyczących wystąpienia ze Związku, podjęcie uchwały w tym przedmiocie przez Gminę W. nastąpiło bez podstawy prawnej, stanowi więc istotne naruszenia prawa skutkujące nieważnością uchwały. Dopiero nowelizacja statutu i ustalenie w nim zasad występowania ze Związku oraz rozliczeń
majątkowych będzie stanowiło podstawę do podjęcia uchwały o wystąpieniu ze Związku. Zdaniem Gminy Z. mylny jest pogląd sądu I instancji, że "uchwała jest jedynie oświadczeniem woli Gminy, nie wywołuje bezpośrednich zewnętrznych skutków prawnych i dlatego nie musi być oparta na konkretnym przepisie prawa".
Podjęta i zaskarżona uchwała Gminy W. wywołuje bezpośrednie i zewnętrzne skutki prawne /zwłaszcza finansowe nie tylko dla tej Gminy, ale i pozostałych Gmin Związku/.
Skarga kasacyjna Wojewody M. zarzuca naruszenie prawa materialnego - art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię a mianowicie, że możliwe jest wystąpienie Gminy ze Związku Komunalnego, mimo braku określenia w statucie zasad występowania z tego Związku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ustawie o samorządzie gminnym, ustawodawca nie określił przypadków, w których gmina - członek związku komunalnego - może z niego wystąpić. Zgodnie z art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym statut związku międzygminnego winien określać m.in. zasady przystępowania i występowania członków związku oraz zasady rozliczeń majątkowych. Statut Związku Komunalnego Gminy W., Z. i B. ds. budowy oczyszczalni ścieków i kolektorów nie czynić zadość wymogowi ustawy i nie zawiera regulacji określających na jakich zasadach jego członkowie mogą z niego wystąpić ani postanowień dotyczących rozliczeń majątkowych między członkami związku. Zdaniem Wojewody skoro brak w statucie tych uregulowań to konieczna jest uprzednia zmiana statutu wprowadzająca w tym zakresie rozwiązania i dopiero w oparciu o te uregulowania mogą zostać podjęte działania zmierzające do zakończenia członkostwa w związku. Ustawodawca bowiem wprowadził konieczność określenia zasad występowania ze
związku jako obligatoryjnego elementu statutu związku. Ponadto Wojewoda M. podnosi, że nie można przyjąć jak czyni to Sąd orzekający, że podjęta uchwała nie wywołuje "bezpośrednich, zewnętrznych skutków prawnych i dlatego nie musi być oparta o konkretny przepis prawa". Tymczasem z par. 1 podjętej uchwały wynika, że członkostwo Gminy W. ustaje na skutek wystąpienia Gminy ze Związku. Z przepisu par. 1 uchwały jednoznacznie wynika, że ma ona charakter intencyjnej. W konkluzji skargi kasacyjne wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o nieważności uchwały Gminy W. z dnia 15 października 2003 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne Gmina W. wnosiła o ich oddalenie, ewentualnie o ich odrzucenie. Gmina podnosi, że art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, iż ustawodawca przewidział i dopuszcza możliwość wystąpienia ze związku międzygminnego, a samo uchybienie w statucie nie może prowadzić do celu sprzecznego z tą normą.
Po przeprowadzonej rozprawie w dniu 21 października 2004 r. skład orzekający przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego o następującej treści: "czy brak zamieszczenia w statucie Związku międzygminnego zasad występowania członków z tego związku stosownie do art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ wyklucza podjęcie uchwały przez radę gminy o wystąpieniu jej ze związku międzygminnego".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;
Skargi kasacyjne nie są zasadne. Zarzuty skarg kasacyjnych złożonych przez Gminę B., Gminę Z. jak i Wojewodę M. odnoszą się do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 91 ust. 1 w związku z art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy - o samorządzie gminnym. W sprawie niniejszej bezsporną okolicznością jest, że Gminy W., Z. oraz B. utworzyły Związek Międzygminny pod nazwą "Związek Komunalny Gmin W., Z. i B. ds. budowy oczyszczalni Ścieków i Kolektorów". Statut tego Związku /opublikowany w Dz.U. Województwa B. 1997 nr 14/ w par. 19 ust. 1 zawiera postanowienia dotyczące przystąpienia do Związku innych członków, w ust. 2 postanowienia związane z rozwiązaniem Związku, a w par. 20 ust. 2 zasady wygaśnięcia członkostwa w Związku. Natomiast statut ten nie zawiera zasad występowania członków z utworzonego Związku, mimo że art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591/ określa jakie elementy muszą być określone w statucie. W pkt 7 tego przepisu zostało
określone, że statut powinien określać "zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych". Niekwestionowaną okolicznością jest, że statut "Związku Komunalnego Gmin W., Z. i B. ds. budowy Oczyszczalni Ścieków i Kolektorów" nie zawiera żadnych postanowień w tym przedmiocie. W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając złożone skargi kasacyjne od wyroku z dnia 8 marca 2004 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który oddalił skargę Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 15 października 2003 r., (...) w przedmiocie wystąpienia Gminy W. ze Związku, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu Sędziów NSA zagadnienie prawne treści następującej "czy brak zamieszczenia w statucie związku międzygminnego zasad występowania członków związku stosownie do art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym, wyklucza podjęcie uchwały przez radę gminy o wystąpieniu jej ze związku międzygminnego". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie
siedmiu sędziów w dniu 11 kwietnia 2005 r. podjął uchwałę /OPS 2/04/ treści następującej "nieokreślenie w statucie związku międzygminnego zasad występowania członków związku stosownie do art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ nie wyklucza podjęcie przez radę gminy uchwały o wystąpieniu gminy ze związku".
Uchwała składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej sprawie wiążąca i rozpoznając skargi kasacyjne skład orzekający w tej sprawie nie może odstąpić od wyrażonego w niej stanowiska, stosownie do par. 2 art. 187 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Z tych względów podniesiony w skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy - o samorządzie gminnym, nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew stanowisku pełnomocnika Gminy B., uchwała Rady Gminy W. z dnia 15 października 2003 r., (...) nie jest uchwałą z zakresu prawa miejscowego, a jest to uchwała o charakterze indywidualnym. Uchwała taka nie musi zawierać przepisów vacatio legis. Jako uchwała o charakterze indywidualnym może wchodzić w życie z dniem jej podjęcia i odsyłać do uzasadnienia jej projektu. Należy stwierdzić, że par. 3 tej uchwały ma znaczenie tylko organizacyjne i nie odnosi się do relacji z pozostałymi
członkami Związku Gminnego.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 i art. 205 powołanej wyżej ustawy.