Tezy
Nie można utożsamiać kontroli organów Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, o której mowa w rozdziale 3 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska /t.j. Dz.U. 2002 nr 112 poz. 982 ze zm./ z oględzinami, o których mowa w art. 79 par. 1 Kpa. Przepisy rozdziału 3 ww. ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowią o kontroli przeprowadzanej na podstawie i w trybie tej ustawy, powodując, iż do samych czynności kontrolnych Inspekcji Ochrony Środowiska nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że nie mogą być przeprowadzone inne dowody na podstawie i w trybie przepisów Kpa.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Protokolant Mariola Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S., G. S., A. S., B. S., Z. S. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 1157-1161/02 w sprawie ze skargi M. S., G. S., A. S., B. S., Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania działalności fermy drobiu 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od M. S., G. S., A. S., B. S. i Z. S. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2003 r. (sygn.akt IV S.A. 1157-1161/02) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S., G. S., A. S., B. S. i Z. S. - sąsiadów fermy drobiu "S." należącej do J. S. - na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2000 r., uchylającą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] października 2002 r., odmawiającą wstrzymania działalności fermy w miejscowości C. Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego, iż naruszenie przepisów postępowania wskazane w odwołaniu sąsiadów fermy oraz wadliwie przywołana materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia (art. 31 a nie 83 ustawy ówcześnie obowiązującej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska) uzasadniają potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub przynajmniej w znacznej części, zasadnym czyniąc uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, w myśl art. 138 § 2 kpa. Co do zaś,
podniesionego w skardze, zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 i 79 kpa w związku z wyrażeniem stanowiska, iż skarżący nie mają prawa czynnego udziału w przeprowadzeniu kontroli przez organ inspekcji sanitarnej, to Sąd podzielił pogląd Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, że kontrola zakładu zrealizowana przez organy tej inspekcji nie jest tożsama z przeprowadzeniem dowodu, o którym mowa w art.79 kpa. Nie można więc tak, jak to czyni strona skarżąca - stwierdza Sąd utożsamiać kontroli z oględzinami, z konsekwencjami określonymi w art.79 kpa. Skoro dowodem w sprawie jest protokół kontroli, czyli dokument urzędowy, sporządzony przez uprawniony organ w przepisanej formie, to strony mogą podważać jego autentyczność, rzetelność, prawidłowość, czy też wiarygodność, a więc treść i formę, jak każdego innego dokumentu będącego dowodem w sprawie. W tej sytuacji należy uznać, że w odniesieniu do "kontroli" w tym przypadku, jako lex specialis, mają zastosowanie przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony
Środowiska, a nie art.79 kpa, co nie podważa zasady wyrażonej w art.10 § 1 kpa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że użyty tam zwrot: "zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania", należy rozumieć w znaczeniu aktywności procesowej, a nie czynnego udziału w znaczeniu fizycznym, gdyż nie zawsze jest to możliwe i wskazane. W tych przypadkach, w których ustawodawca chciał, aby ten "czynny udział" łączył się z fizyczną obecnością strony, wskazał to w przepisie art.79 kpa - konkluduje Sąd. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. S., G. S., A. S., B. S. i Z. S. - reprezentowani przez adw. J. D. Wnosząc o "zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2002 r. oraz decyzji organu I instancji jako niezgodnych z prawem" , skarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art.79 i art.10 kpa przez bezpodstawne uznanie, iż do dowodu z
kontroli przeprowadzanej przez Państwową Inspekcję Ochrony Środowiska nie znajduje zastosowania art. 79 i w konkluzji uznanie, że skarżący nie mogą brać udziału w czynnościach kontrolnych, przez co uniemożliwia im się czynny udział w tej jedynej czynności postępowania dowodowego przeprowadzonego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi, na skargę kasacyjną Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej jako że jego zdaniem przytoczone przez stronę skarżącą zarzuty nie mieszczą się w podstawach kasacji, o których mowa w art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a gdyby Sąd doszedł do innego przekonania - stwierdza w/w organ administracji - o oddalenie skargi, powtarzając argumentację z etapu postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do regulacji art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. To wszystko w równym stopniu dotyczy skarg kasacyjnych wniesionych od prawomocnego orzeczenia NSA wydanego przed 1 stycznia 2004 r. - jak w mniejszej sprawie - na podstawie art.101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- (Dz. U. Nr 153,poz.1271).
Podstawą kasacji podniesioną w mniejszej skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania mających - zdaniem skarżących - istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.79 i art.10 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie ulega wątpliwości, że zarzucane naruszenie przepisów miało miejsce na etapie postępowania administracyjnego. Tymczasem podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania przez sąd orzekający w sprawie. Nie oznacza to, że sanacji ulegają uchybienia proceduralne mające miejsce w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, można zarzucić sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b lub lit.c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nie uwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego. Zarzut taki nie został przywołany w niniejszej skardze kasacyjnej. Nie został przywołany, bowiem rozstrzygnięcie Sądu, mimo, że oddalające skargę, w istocie wychodzi naprzeciw oczekiwaniom skarżących, prowadząc do obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy wstrzymania działalności spornej fermy drobiu przez organ pierwszej instancji.
Skarżący kwestionują zatem nie samo ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji i tym samym wyrok Sądu jaki zapadł w sprawie (sentencję wyroku), ale fragment uzasadnienia, w którym Sąd podzielił stanowisko organów administracji publicznej w kwestii udziału zainteresowanych w czynnościach kontrolnych Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przesądzając tym samym, iż organy administracji powtórnie rozpatrując sprawę będą uprawnione, a nawet zobowiązane do prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie w sposób wyżej wskazany. Można zatem domniemywać, że skarga kasacyjna opiera się na zarzucie naruszenia przez Sąd art.30 obowiązującej w dacie orzekania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz.368 ze zm.), poprzez pozbawione podstawy sformułowanie oceny prawnej. Zarzut taki nie został jednak przytoczony w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze i w ślad za tym szczególnych wymaganiach formalnych, spośród których
przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie urasta do rangi wymagania przesądzającego o istocie tego środka odwoławczego. W tej sytuacji Sąd nie może domyślać się intencji strony skarżącej. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżania. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, w myśl utrwalającego się orzecznictwa NSA w tej mierze (zob. np. postanowienie z dnia 16 marca 2004 r. - FSK 209/04), aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli zatem skarga kasacyjna w niniejszej sprawie opiera się o zarzuty naruszenia przez Sąd wyrokujący w sprawie przepisów prawa, których Sąd nie stosował, nie wskazując tych, które Sąd stosował, to trudno byłoby uznać, że skarga ta opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
Ale zakładając, że nawet, że jest inaczej i że w istocie skarga kasacyjna wskazuje przepisy, które Sąd stosował, wydając zakwestionowany wyrok to i tak jej zarzuty nie mogły by odnieść zamierzonego skutku, przede wszystkim ze względu na brak istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Stosownie bowiem do regulacji art.174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś zarzucane uchybienie takiego wpływu nie miało. Niezależnie bowiem od braku udziału skarżących w czynnościach kontrolnych Państwowej Inspekcji Ochrony środowiska rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznane zostało za wadliwe i zgodnie z żądaniem odwołania uchylone, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. I rozstrzygnięcie to, a w ślad za tym kwestionowany wyrok Sądu, odpowiada prawu, wychodząc naprzeciw żądaniom skarżących (choć nie w zakresie tej części
uzasadnienia, która dotyczy udziału w postępowaniu kontrolnym Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska). Jeżeli zaś chodzi o tę ostatnią kwestię, to Sąd wyrokując w sprawie, zasadnie doszedł do przekonania, że nie można utożsamiać kontroli organów Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, o której mowa w rozdz. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U, z 2002 r. Nr 112, poz.982 ze zm.) z oględzinami, o których mowa w art.9 § 1 kpa. Przepisy rozdziału 3 w/w ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowią bowiem o kontroli przeprowadzanej na podstawie i w trybie tej ustawy, powodując, iż do samych czynności kontrolnych Inspekcji Ochrony Środowiska nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Nie oznacza to jednak, że w sprawie nie mogły być przeprowadzone inne dowody na podstawie i w trybie przepisów kpa.
Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art.184 i art. 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.