Tezy
Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę jest związany granicami skargi kasacyjnej, z zastrzeżeniem par. 2 art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, określającego przesłanki nieważności postępowania, które ma obowiązek uwzględnić z urzędu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ), Leszek Włoskiewicz, Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 1278/02 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem sygn. akt IV SA 1278/02 z dnia 5 listopada 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Architekta Dzielnicy Warszawa-Mokotów z dnia [...] kwietnia 1989 r. zatwierdzającej na rzecz skarżącej projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w układzie bliźniaczym w Warszawie, przy ul. [...] nr [...] w odległości 3, 70 m od granicy działki.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, iż w sprawie nie jest sporne, że pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem przepisu ( 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 17, poz. 62/, który przewiduje, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki zaś odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Stosownie do ustępu 2 ww. przepisu przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości powyższe mogą ulec zmniejszeniu, jednakże
odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. W rozpoznawanej sprawie natomiast jest bezsporne, że sąsiednia działka w dacie wydawania pozwolenia na budowę nie była zabudowana.
W ocenie Sądu organ administracji nie mógł kwestionowaną decyzją ograniczać uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości pogarszając mu warunki zabudowy własnej działki, przez zatwierdzenie projektu budowlanego sytuującego przedmiotowy budynek niezgodnie z wyraźnym brzmieniem cyt. przepisu ( 12 ust. 1. "Naruszenie tego przepisu powoduje, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji." W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, iż zasadnie organ orzekający uznał, że kwestionowana decyzja rażąco narusza ww. przepis, jako bezwzględnie obowiązujący i mający być ściśle przestrzegany przez organy administracyjne.
W związku z podnoszonymi w skardze M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzutami naruszenia art. 107 oraz art 75 i 76 kpa, Sąd stwierdził, że są to zarzuty niezasadne bowiem orzeczenie organu II instancji zawierało niezbędne elementy wymienione w art. 107 kpa a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał pełną podstawę do wydania rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł adwokat A. C., pełnomocnik skarżącej M. M., wskazując jako "podstawy i zarzuty kasacyjne":
1/naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 156 ( 2 kpa w związku z art. 158 ( 2 kpa w kontekście zwykłego i rażącego naruszenia prawa /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/ w sytuacji, gdy inwestycja, co do której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, została zrealizowana,
2/ naruszenie przepisów postępowania: art. 224 ( 1 kpc, art. 233 ( 1 kpc oraz art. 75 i 76 kpa przez niewyjaśnienie sprawy w zakresie sytuacji faktycznej działki sąsiedniej oraz zaakceptowanie sytuacji wydania decyzji administracyjnej na podstawie nieoryginalnych dokumentów.
W skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W uzasadnieniu skargi podnosi się zwłaszcza, że nie było możliwe przyjęcie, iż kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco naruszała prawo w sytuacji oparcia rozstrzygnięcia na dokumentach będących kserokopiami, braku szczegółowego wyjaśnienia okoliczności dotyczących warunków podmiotowych i przedmiotowych zagospodarowania działki sąsiedniej oraz zrealizowania już obiektu budowlanego, na budowę którego pozwolenie zostało wydane, przy istnieniu stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z dnia 18 listopada 1993 r. stwierdzającej, iż wybudowanie obiektu należy traktować jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 ( 2 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie może być uwzględniona.
Wyrok w odniesieniu do którego została wniesiona skarga kasacyjna został wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny działający jeszcze jako sąd jednoinstancyjny, to jest przed dniem 1 stycznia 2004 r. Przepis art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ przewiduje jednak możliwość wniesienia skargi kasacyjnej od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego jako Sądu drugiej instancji.
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z dnia 20 września 2002 r./ skargę kasacyjną, która powinna być sporządzona co do zasady przez adwokata lub radcę prawnego /art. 175 ( 1 ww. ustawy/ można oprzeć na następujących podstawach:
1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przepis art. 183 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej /jest więc związany granicami tej skargi/, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi wówczas, jeżeli:
- droga sądowa była niedopuszczalna,
- strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany,
- w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona,
- skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy,
- strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw,
- wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny.
W sprawie niniejszej nie zaistniała żadna z wymienionych przesłanek nieważności postępowania sądowego.
Wnosząc zatem skargę kasacyjną należało wykazać w niej zaistnienie chociażby jednej z dwóch wymienionych w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstaw, to jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie obu tych podstaw.
Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie powinien być tak sformułowany, ażeby w skardze kasacyjnej wskazano naruszenie konkretnej normy prawa materialnego - przepisu ustawy lub aktu wykonawczego zaliczanego do prawa materialnego, który według strony skarżącej został niewłaściwie zastosowany przez sąd, albo też sąd przyjął błędną jego wykładnię. Skarga kasacyjna powinna też zawierać uzasadnienie, wskazujące na czym w ocenie wnoszącego skargę polega w konkretnym przypadku błędna wykładnia prawa materialnego lub niewłaściwe zastosowanie tego prawa.
Zarzucając, iż orzeczenie sądu zostało wydane w wyniku naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie, że uchybienie o charakterze formalnym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się w związku z powyższym do powołanych w skardze kasacyjnej podstaw zaskarżenia wyroku należy stwierdzić, iż pierwsza z nich, to jest "naruszenie prawa materialnego", została tak sformułowana, że wnoszący skargę kasacyjną zarzuca naruszenie prawa materialnego "przez błędną wykładnię przepisów art. 156 par. 2 kpa w zw. z art. 158 par. 2 kpa w kontekście zwykłego i rażącego naruszenia prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 kpa/". Dopatruje się więc w istocie naruszenia prawa materialnego nie przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowania tego prawa /materialnego/, lecz przez błędną wykładnię prawa procesowego. Do zakresu bowiem prawa procesowego należą wymienione w skardze kasacyjnej przepisy art. 156 i 158 kpa. Nie można więc przyjąć, że skarga została oparta na przesłance określonej w art. 174 pkt 1 ww. ustawy.
Druga natomiast powołana w skardze kasacyjnej podstawa to: "naruszenie przepisów postępowania: art. 224 par. 1 kpc, art. 133 par. 1 kpc oraz art. 75 i 76 kpa przez niewyjaśnienie sprawy w zakresie sytuacji faktycznej działki sąsiedniej oraz zaakceptowanie sytuacji wydania decyzji administracyjnej na podstawie nieoryginalnych dokumentów".
Przepis art. 224 ( 1 kpc przewiduje, iż "Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przed zamknięciem rozprawy przewodniczący udziela głosu stronom." Przepis art. 233 ( 1 kpc stanowi natomiast, że "Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału."
Skarga kasacyjna zarzuca ponadto naruszenie przepisu art. 75 wskazującego na to, że w administracyjnym postępowaniu nie ma ograniczeń co do dowodów, którymi może posłużyć się organ administracji, ważne jest jedynie, iż dowód ma się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczny z prawem, zarzuca także naruszenie przepisu art. 76 kpa zawierającego ustawowe domniemanie prawdziwości dowodu z dokumentu urzędowego, co nie wyłącza jednak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu.
Trudno dopatrzyć się w postawionym zarzucie, jak też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym miało polegać naruszenie przez sąd powyższych przepisów, a zwłaszcza tego, że rzekome uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiej tezy nie zawiera skarga kasacyjna, natomiast wymóg art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym jednoznacznie wymaga, aby wnoszący skargę kasacyjną przedstawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania wywiódł, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto według regulacji ustawy z dnia 11 września 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ Sąd ten orzekał na podstawie akt sprawy zgromadzonych przez organy administracji publicznej, których działania były poddane sądowej kontroli w zakresie zgodności z prawem /legalności/ - art. 52 ust. 1. Jedynie wówczas, gdy sąd uznał za niezbędne wyjaśnienie istotnych wątpliwości we własnym zakresie, z urzędu lub na wniosek uczestnika postępowania, mógł
przeprowadzić dowody uzupełniające i to tylko z dokumentów jak też pod warunkiem, że nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie /art. 52 ust. 2/.
Przepis art. 59 ww ustawy o NSA stanowi, że w sprawach nie unormowanych w tej ustawie, do postępowania przed Sądem stosuje się odpowiednio art. 7-9, 11-14 ( 1, 29-32, 39-49, 57-60, 73, 74 ( 1, 75-85, 97, 98, 101 ( 1 i 2, 103 i 146 kodeksu postępowania administracyjnego, a w pozostałym zakresie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Powołując się jednak na to, że Sąd naruszył konkretnie wskazane przepisy kpc czy też kpa skarga kasacyjna musi wskazywać nie tylko, w czym upatruje się naruszenie tych przepisów, mających odpowiednie zastosowanie w myśl art. 59 ustawy o NSA, ale także zawierać uzasadniony wywód, iż zarzucane naruszenie procedury mogło mieć istotny / kwalifikowany/ wpływ na wynik sprawy.
Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 224 kpc ponadto co do zasady odpowiada treści art. 80 i art. 81 kpa - wyczerpuje zawarte w tych przepisach unormowanie. Odpowiednie stosowanie tych przepisów w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nakazuje art. 59 ustawy o NSA. Skarga kasacyjna naruszenia tych przepisów jednakże nie zarzuca. Treść art. 233 ( 1 kpa zasadniczo odpowiada unormowaniu art. 7 i art. 77 kpa, lecz również naruszenia tych przepisów w skardze się nie podnosi . Akcentując sprawę oparcia rozstrzygnięcia na podstawie nieoryginalnych dokumentów /i to przez organ administracji, a nie przez Sąd/, nie wskazano w zarzutach skargi kasacyjnej, że ma to istotny wpływ na wynik sprawy, okoliczność zaś, że korzystano w sprawie z kserokopii dokumentów nie świadczy o tym, iż oryginalnych dokumentów w ogóle nie było, lub że nastąpił fałsz dokumentu.
Podkreślenia w niniejszej sprawie wymaga, że powołana ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadziła w art. 175 ( 1 obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez osobę mającą odpowiednie przygotowanie prawnicze /adwokat, radca prawny/, jednocześnie stawiając znacznie zwiększone od tych, jakie są przewidziane co do skargi kierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wymogi co do treści skargi kasacyjnej jako pisma procesowego uruchamiającego postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jako sądem drugiej instancji. Tylko skargę kasacyjną sporządzoną z zachowaniem tych wymogów Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać przyjmując, że ma ona usprawiedliwione podstawy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach jak też, że nie zachodzi nieważność postępowania, orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.