Tezy
Jeżeli według przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej (dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm. i rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) przejęciu na cele reformy rolnej podlegały nieruchomości ziemskie, to nie dotyczyło to wszelkich innych rodzajowo nieruchomości.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Janeczko(spr.), Sędziowie NSA Alicja Plucińska - Filipowicz, Zbigniew Rausz, Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 1086/02 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przejęcia majątku ziemskiego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 4 listopada 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z [....] stwierdzającą, że majątek P. o powierzchni 241 mórg i 293 prętów tj., 141 ha stanowiący własność H. C., podlega pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3 z 1945 r., poz. 13) oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu tego wyroku, z powołaniem się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. (N. 3/89 OTK 1990/2/26), stwierdzono, że nieruchomości ziemskie to obiekty, które mają charakter rolniczy. Takie rozumienie pojęcia nieruchomości ziemskiej znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, niektórych jego przepisów oraz przepisów rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania wspomnianego dekretu, a mianowicie art. 1 ust. 2 lit. a i art. 6 dekretu oraz § 6 rozporządzenia. Analiza tych przepisów wskazuje, że intencją ustawodawcy było przejęcie na cele reformy rolnej nieruchomości, które mogły być wykorzystane rolniczo. Dotyczyło to więc nieruchomości pozostających w funkcjonalnej i gospodarczej łączności z gospodarstwem rolnym. Łączność taka występowała, gdy gospodarstwo rolne nie mogło bez danej nieruchomości prawidłowo funkcjonować. W związku z tym należało w postępowaniu administracyjnym wykazać, że pomiędzy zespołem dworsko-parkowym P., a pozostałym
majątkiem istniał omawiany związek funkcjonalny i gospodarczy. W tym zakresie nie ma jakichkolwiek ustaleń. Stwierdzenie natomiast, że majątek ziemski stwarzał zaplecze gospodarcze i dochodowe dla funkcjonowania tego majątku jako zorganizowanej całości w tym także zespołu dworsko-parkowego oraz stanowił miejsce zamieszkania bądź rekreacji są zupełnie gołosłowne. Brak przy tym ustaleń w jaki sposób był wykorzystywany wspomniany zespół przed jego przejęciem i na co został przeznaczony po jego przejęciu.
Skarga kasacyjna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. c dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej polegającą na przyjęciu, że "intencją ustawodawcy było przyjęcie w ramach reformy rolnej tylko tych nieruchomości, które mogły być dalej wykorzystywane rolniczo i które mogły być przeznaczone na celem reformy rolnej, określone w art. 1 ust. 2 dekretu" oraz, że "nieruchomości te musiały pozostawać w funkcjonalnej i gospodarczej łączności z gospodarstwem rolnym".
Skarżący wnosi o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono między innymi, że dekretem z 17 stycznia 1945 r. (Dz. U. Nr 3, poz. 9) dokonano zmiany dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez skreślenie w art. 2 ust. 1 w zdaniu pierwszym wyrazów "o charakterze rolniczym". Oznacza to, że z chwilą dokonania tej zmiany przejęciu podlegały wszelkie nieruchomości ziemskie, w tym także nieposiadające charakteru rolniczego.
Artykuł 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej określał różne cele reformy, których realizacji służyć miały przejmowane majątki ziemskie. Były to także cele nie związane z parcelacją gruntów na rzecz rolników. Przejmowano, dla realizacji tych celów zabudowania, w tym pałace, dwory czy wille z reguły położone w parku stanowiące tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą właściciela. Potwierdza to treść art. 6 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na podstawie którego Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował niezwłocznie w zarząd państwowy nieruchomości ziemskie wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym i przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Według § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1945 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) podziałowi między beneficjentów reformy rolnej nie podlegały parki (§ 44 pkt 3) oraz zabytki architektoniczne (§ 44 pkt
4).
Podlegały więc one przejęciu na cele reformy rolnej. W § 11 cyt. wyżej rozporządzenia wyliczono składniki mienia, które nie podlegały przejęciu. Wyliczenie to nie obejmuje pałacu, dworu czy wille. Ich właściciele nie mogli przy tym nadal zamieszkiwać w tych obiektach. Podkreślono, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej kwestii nie było jednolite. Powołano orzeczenia tego Sądu, wskazujące, że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane nieruchomości , na których stały pałace z ogrodami czy zespoły dworsko-parkowe, pozostające w funkcjonalnej łączności z majątkami ziemskimi. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r. jako "nieruchomości ziemskie" uznał "nieruchomości mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy", to jednak uchwała ta zapadła w odmiennym stanie niż występuje w niniejszej sprawie. Dotyczyła bowiem gruntów rozparcelowanych na działki budowlane przed II wojną światową. Ponadto z chwilą wejścia w życie obecnej Konstytucji, uchwały Trybunału
Konstytucyjnego utraciły moc powszechnie obowiązującą
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Słuszne jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, według którego uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. (W.3/89-OTK 1990/1/26) zapadła w sprawie o odmiennym stanie faktycznym i prawnym niż występuje w niniejszej sprawie. Wynika to z sentencji tej uchwały/ Jej brzmienie wskazuje bowiem, że odnosiła się do nieruchomości, które przed 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej. To samo dotyczy twierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o utracie mocy powszechnie obowiązującej uchwał Trybunału Konstytucyjnego zawierających wykładnię przepisów. Nastąpiło to bowiem, jak słusznie podkreślono, i na co zwrócił uwagę również Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z dniem wejścia w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., tj., z dniem - 16 października 1997 r. Przewidziana w art. 239 ust. 3 Konstytucji utrata mocy powszechnie obowiązującej uchwał
Trybunału Konstytucyjnego w sprawie wykładni ustaw, nie pozbawia jednak tych uchwał waloru wykładni istniejącej według reguł przyjętych w teorii prawa a polegającej na ustaleniu rzeczywistego sensu normatywnego przepisów prawnych. Inaczej mówiąc, nie wyposażenie Trybunału Konstytucyjnego w obecnie obowiązującej Konstytucji w szczególną kompetencję do ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni prawa i utrata takiego charakteru wykładni przez uchwały Trybunału Konstytucyjnego wydane przed wejściem w życie tej Konstytucji, nie pozbawia wspomnianych uchwał charakteru, obok innych metod i rodzajów wykładni, wskazówek interpretacyjnych przy stosowaniu prawa między innymi przez sądy administracyjne. Taka ocena uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. zawarta jest zresztą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Artykuł 2 ust. 1 dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zarówno w tekście zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 13 września 1944 r. (Nr 4, poz. 17), jak i w późniejszym tekście z 1945 r. stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie. Ani przepisy tego dekretu, ani przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 45 ze zm.) nie określały pojęcia nieruchomości ziemskiej.
Jak wiadomo art. 46 § 1 Kc odróżnia trzy rodzaje nieruchomości: gruntowe, budynkowe i lokalowe. Określenie pojęcia nieruchomości rolnych w Kodeksie cywilnym nastąpiło w art. 46 1 nowelą z 28 lipca 1990 r.
Obowiązujące w Polsce przed unifikacją prawa cywilnego w tym prawa rzeczowego, tj. przed 1 stycznia 1947 r. a w czasie obowiązywania już dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przepisy prawa cywilnego także przewidywały różne rodzaje nieruchomości. Chodzi tu między innymi o przepisy Kodeksu Napoleona, Kodeksu cywilnego austriackiego, Kodeksu cywilnego niemieckiego. Tak np. Kodeks cywilny Napoleona w art. 517 i nast. określał różne nieruchomości a m.in. grunty i budynki. Podobnie § 293 i nast. Kodeksu cywilnego austriackiego. Jeżeli przeto, według przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przejęciu na cele reformy rolnej podlegały nieruchomości ziemskie, to nie dotyczyło to wszelkich, innych, ze względu na rodzaj, nieruchomości. To dość oczywiste stwierdzenie nie pozostaje bez wpływu na wykładnię przepisów omawianego dekretu, a w szczególności na ustalenie znaczenia użytego w tych przepisach pojęcia nieruchomości ziemskiej.
W brzmieniu zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1944 r.,, art. 2 ust. 1 zd. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej miał następujące brzmienie: "na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym". Późniejsza nowelizacja dokonana 17 stycznia 1945 r. polegała na skreśleniu słów: "o charakterze rolniczym". Brzmienie zawarte w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1945 r. Nr 3, poz. 45, art. 2 ust. 1 zd. 1 dekretu nie obejmowało więc skreślonych nowelą słów: "o charakterze rolniczym". Zwraca na to uwagę skarga kasacyjna przytaczając ważkie argumenty dla uzasadnienia twierdzenia o podleganiu przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, obok nieruchomości rolnych, również innych nieruchomości, które "nie posiadały charakteru rolniczego". Twierdzenia tego nie można jednak podzielić. Jak wyżej zaznaczono, dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył wszelkich nieruchomości, a tylko nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie - nieruchomości
ziemskich. Jeżeli zaś uwzględni się ponadto cel przepisów tego dekretu, którym było przeprowadzenie reformy rolnej (a nie innej reformy), a także brzmienie niektórych jego przepisów i przepisów rozporządzenia wykonawczego, powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to należy, podobnie jak to uczynił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianej uchwały, przyjąć, że przejęciu podlegały te nieruchomości, które były lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie.
Podstawę do odmiennego wniosku nie może stanowić zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, że dla realizacji celów reformy rolnej w postaci tworzenia określonych ośrodków "przejmowane były także zabudowania, w tym pałace, dwory czy wille, z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność Państwa tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą jego właściciela". Była to bowiem kwestia praktyki stosowania ogólnie pojmowanych przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej przez odpowiednie organy, co nie może, ani w sensie negatywnym, ani pozytywnym, stanowić argumentu w zakresie obecnie dokonywanej wykładni tych przepisów.
Jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wykładnia zawarta w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. zyskała aprobatę w orzecznictwie sądowym. Można tu przytoczyć szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego np. ; z 6.112.2000 r. (Lex nr 53402, sygn.akt IV SA 801/99), wyrok z 22.8.2000 r. IV SA 2582/98 (Rejestr 2001/12/193).
Również Sąd Najwyższy między innymi w wyroku z 8 maja 1992 r. (III PRN 23/92 - OSP 1993, z. 3, poz. 47) zwrócił uwagę na potrzebę przyjęcia ścieśniającej wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jest to więc wykładnia przyjęta nie tylko w omawianej uchwale Trybunału Konstytucyjnego, ale również w ustalonym orzecznictwie sądowym.
Skarżący J. C. kwestionował w odwołaniu i skardze rozstrzygnięcie organów administracji co do tzw. zespołu dworsko-parkowego (dwór wraz z otaczającym go parkiem) o powierzchni 12 ha. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało więc przede wszystkim stwierdzenia dotyczące tej nieruchomości. Zaskarżony wyrok nie przesądził przy tym czy ta nieruchomość podlega pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej czy nie. Pozytywne także w tym zakresie rozstrzygnięcie organów administracji zostało bowiem uchylone wobec braku wymaganych ustaleń co do istnienia pomiędzy wspomnianym zespołem dworsko-parkowym a pozostałym majątkiem, związku funkcjonalnego i gospodarczego. Okoliczność ta łagodzi ostrość zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu o naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przy uwzględnieniu zaś argumentacji wiążącej się z określeniem pojęcia nieruchomości ziemskiej, należy stwierdzić, że zarzut ten stanowiący podstawę skargi kasacyjnej nie jest
uzasadniony . Z tego względu skarga podlega oddaleniu (art. 184 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).