Tezy
Sąd administracyjny nie załatwia spraw merytorycznie, nie może zastępować organów administracji właściwych do ich załatwienia i nie może sprawy ostatecznie załatwić. Powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego zaskarżonego aktu czy czynności. Dokonując takiej kontroli wojewódzki sąd administracyjny bada zgodność z prawem zaskarżonych decyzji a Naczelny Sąd Administracyjny zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojciecha G. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2003 r. IV SA 5186/02 w sprawie ze skargi Wojciecha G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 grudnia 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do zgodności z projektem i pozwoleniem na budowę oraz odszkodowania - oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 września 2003 r./IV SA 5186/02/ Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wojciecha G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 grudnia 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o doprowadzeniu robót budowlanych do zgodności z projektem i pozwoleniem na budowę oraz odszkodowania - odrzucił skargę w części dotyczącej odszkodowania a w pozostałej części skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją z dnia 30 października 2002 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji W. Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2002 r. (...).W uzasadnieniu podał, że decyzją z dnia 12 sierpnia 2002 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał Wojciechowi G. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem technicznym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr 1137 przy ul. 8 S. 19 w S., decyzją tą nakazano rozebranie tymczasowego zabezpieczenia wraz z konstrukcją. W wyniku wniosku W. G. o stwierdzenie nieważności tej decyzji (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 września 2002 r. (...) odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Wojciech G. wystąpił następnie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności tej z kolei decyzji. Decyzją z dnia 30 października 2002 r. (...) GINB odmówił stwierdzenia
nieważności decyzji z dnia 9 września 2002 r. a następnie decyzją z dnia 5 grudnia 2002 r. utrzymał w mocy wcześniejszą własną decyzję, podtrzymując argumentacje w niej zawartą.
Dokonując oceny legalności należało stwierdzić brak podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji, skoro została oparta na właściwej podstawie prawnej i przy spełnieniu ustawowych przesłanek wymienionych w art. 156 Kpa.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że dokonał analizy treści decyzji PINB z dnia 12 sierpnia 2002 r. w kontekście przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 Kpa i z uwagi na negatywne ustalenia w tej mierze - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WWINB z dnia 9 września 2002 r. uznając wniosek za bezzasadny. Inne zarzuty dotyczące braku odniesienia do faktów związanych z przebiegiem postępowania uznano za nieuzasadnione z uwagi na to, że dotyczyły one czynności i orzeczeń nie stanowiących przedmiotu postępowania i nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odpowiedzialność odszkodowawcza, żądanie wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bądź wydanie zalecenia organom nadzoru budowlanego nie mieszczą się w kompetencjach Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Wojciech G. wniósł skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie Konstytucji, prawa materialnego i procesowego i domagając się stwierdzenia nieważności decyzji i odszkodowania z odsetkami w kwocie 26.499 zł. W uzasadnieniu skargi W. G. stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia 12 sierpnia 2002 r. było w pełni uzasadnione, bo wykazał rażące naruszenie prawa /art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 - Prawa budowlanego/ ale organ nie ocenił tych naruszeń prawidłowo. Wniosek o wstrzymanie budowy pochodził od osoby nie będącej stroną a protokół ekspertyz został wydany bez kontroli budowy i przeprowadzenia pomiarów. Decyzja z dnia 12 sierpnia 2002 r. została wydana po 10 miesiącach od wydania postanowienia z dnia 24 października 2001 r. Decyzja z dnia 12 sierpnia 2002 r. i z 17 grudnia 2001 r. zawiera tylko nakaz rozebrania tymczasowego zabezpieczenia dachu. Naraża skarżącego na koszty i żądanie odszkodowania czyni uprawnionym. Wydane decyzje są
abstrakcyjne, oderwane od stanu faktycznego, nie przeprowadzono postępowania dowodowego a istniejące dowody pominięto.
W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 września 2003 r. /IV SA 5186/02/ oddalając skargę i uznając ją za nieuzasadnioną wyjaśnił, że przedmiotem postępowania nadzorczego opartego o art. 156 Kpa jest wyłącznie ustalenie i ocena czy kontrolowany akt nie jest dotknięty jedną z wad enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Działając w granicach tego postępowania organ administracji nie może wydawać innych rozstrzygnięć niż te, które wynikają z oceny legalności decyzji.
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne a nie poprzedzające ją postępowanie zwykłe. O rażącym naruszeniu można mówić tylko wtedy gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez ich proste zestawienie ze sobą. Organ wydający zaskarżoną decyzję zasadnie stwierdził brak takiego kwalifikowanego naruszenia prawa w odniesieniu do badanej decyzji. Wyrokiem Ośrodka Zamiejscowego NSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2002 r. /II SA/ Po 461/01/ przesądzono o legalności wstrzymania robót budowlanych.
Podstawą wstrzymania były stwierdzone istotne zmiany rozwiązania konstrukcji dachowej poprzez zmianę geometrii i kubatury dachu, a przez to naruszające istniejące pokrycie połaci dachowej sąsiada. Konsekwencją wstrzymania robót było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakładającej na inwestora określone czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Próba wykazania w postępowaniu sądowym braku zasadności wstrzymania robót pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skoro Sąd jest związany wydanym w tej sprawie wyrokiem. Nie można podzielić wywodów skargi, że wstrzymanie upadło gdyż decyzja została wydana po upływie terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
Sprawa ta była przedmiotem oceny także w sprawie IV SA 3264/02. Nie można uznać że termin został uchybiony, gdyż po uchyleniu decyzji termin wskazany w tym przepisie już nie obowiązuje. Wydanie takiej decyzji jest konsekwencją wstrzymania, które wbrew wywodom skargi nie upadło. Nie można podzielić zatem zarzutu skargi, że decyzja kasacyjna z dnia 25 stycznia 2002 r. spowodowała upadek wstrzymania. Przeciwnie, organ był zobowiązany do wydania ponownej decyzji, co też uczynił. Nie zachodzą zatem w odniesieniu do decyzji z 12 sierpnia 2002 r. podstawy z art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa, nie zachodził też brak podstaw prawnych do jej wydania.
W stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do przypisania kontrolowanej decyzji cech rażącego naruszenia prawa. W sytuacji gdy wydana decyzja jest następstwem istniejącego wstrzymania robót po wydaniu już wcześniej decyzji kasacyjnej, to trudno podzielić wywody skargi o wydaniu decyzji po upływie wymaganego terminu i na podstawie upadłego postanowienia o wstrzymaniu robót. Za trafne uznał Sąd stanowisko organu, że zarzuty dotyczące bezpośrednio decyzji PINB w M. z dnia 12 sierpnia 2002 r. mogły być przedmiotem rozpoznania przez organ tylko w ramach weryfikacji decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2002 r. w toku postępowania odwoławczego.
Skarżący nie skorzystał z prawa do odwołania. Podstawę prawną decyzji WINB stanowił przepis art. 158 par. 1 w związku z art. 156 par. 1 Kpa. Nie stwierdzono enumeratywnie wskazanych w nim wad decyzji skutkujących jej nieważnością. Podniesione w skardze zarzuty stanowią w istocie zarzuty wobec decyzji PINB z dnia 12 sierpnia 2002 r. Wobec tego, że w podstawach żądania skarżący powoływał wady tej decyzji zostały one omówione ale tylko w kategoriach przesłanek nieważnościowych decyzji WINB z dnia 9 września 2002 r. W związku z powyższym inne podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku a jednocześnie brak było podstaw które mogłyby być wzięte pod rozwagę z urzędu. Odwołanie do przepisów Konstytucji, przy istnieniu szczegółowej regulacji ustawowej, nie mogło odnieść skutku.
Pełnomocnik Wojciecha G., adwokat Jerzy P., wniósł skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wnosząc o uchylenie go w całości i wstrzymanie jego wykonalności z uwagi na trudne do odwrócenia skutki oraz zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, naruszenie art. 145 par. 1 pkt 2 /art. 22 pkt 3 ustawy o NSA/, naruszenie ogólnych zasad wyrażonych w przepisach art. 8 i 9 Kpa, naruszenie art. 75 par. 11 i art. 78 par. 1 Kpa poprzez pominięcie istotnych dowodów zmierzających do wyjaśnienia sprawy a w szczególności pominięcia dowodu z dokumentacji fotograficznej i oględzin, art. 77 par. 1 Kpa poprzez niezbadanie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszenie obowiązującego w dacie wyrokowania art. 30 ustawy o NSA poprzez nieuwzględnienie ustaleń z
wyroku NSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2002 r. /II SA/Po 4617/01/ oraz przez przytaczanie ustaleń, których ten wyrok nie zawiera i naruszenie art. 107 par. 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia stanowiska Sądu w istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach prawnych.
W obszernym uzasadnieniu analizującym przebieg postępowania w sprawie i wadliwość decyzji podejmowanych przez wszystkie organy orzekające w sprawie - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pełnomocnik skarżącego podnosił zarzuty dotyczące nieważności tych decyzji zwłaszcza z uwagi na rażące naruszenie norm prawa procesowego w zakresie postępowania dowodowego. Zdaniem pełnomocnika, w sytuacji gdy skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 17 grudnia 2001 r. to WINB jako organ odwoławczy nie mógł zastosować trybu odwoławczego ale mógł wydać wyłącznie decyzję stwierdzającą nieważność decyzji I instancji. Zarówno WINB jak i GINB dopatrzyli się w decyzji z dnia 17 grudnia 2001 r. rażących naruszeń prawa ale nie stwierdzili jej nieważności, podobnie Sąd oddalając skargę naruszył przepis art. 22 ust. 3 ustawy o NSA, bo stwierdzenie nieważności było obligatoryjne. Pełnomocnik na stronach 6-7
skargi kasacyjnej podnosił zarzuty dotyczące naruszeń prawa przez PINB m.in. poprzez uczynienie sąsiada skarżącego stroną postępowania bez zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji skarżącego i pozwolenia na budowę w których rozstrzygnięto, że sąsiad stroną nie jest bo w postępowaniu nie zachodziła konieczność ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich /usytuowanie budynku jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego a zamierzone prace nie wymagały wejścia na nieruchomość sąsiada i uzyskania jego zgody/.
W uzasadnieniu zarzucono także, pominięcie przez Sąd wskazanych rażących naruszeń prawa i nie zajęcie stanowiska w istotnych dla sprawy kwestiach. Następnie pełnomocnik podniósł zarzuty nieważności dotyczące decyzji PINB z dnia 12 sierpnia 2002 r. tożsamej, jego zdaniem z decyzją z dnia 17 grudnia 2001 r. powołując się na to, że NSA w obu wyrokach z dnia 11 września 2003 r. stwierdził rażące naruszenia prawa przewidziane w art. 156 par. 1 Kpa w decyzji z dnia 17 grudnia 2001 r. i utrzymał w mocy decyzję kasacyjną WINB z dnia 25 stycznia 2002 r. i decyzję GINB z 29 maja 2002 r. a także decyzję PINB z 12 sierpnia 2002 r. w tożsamej sprawie i z takimi samymi wadami. Tym samym Sąd na jednej rozprawie /obie skargi były rozpatrzone łącznie/ wydał dwa odmienne i sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia.
Sposób uzasadnienia skargi kasacyjnej, zawierającego obok zarzutów odnoszących się do podjętych w sprawie wielu decyzji administracyjnych także ponawiane zarzuty pod adresem zaskarżonych wyroków, z licznymi odesłaniami do wyrwanych z kontekstu fragmentów uzasadnienia wyroków, fragmentów decyzji zapadłych w sprawie i zdań z uzasadnień wyroków sądowych w innych sprawach sądowych uczynił w istocie uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej nieczytelnym. M.in. zdaniem pełnomocnika, NSA nie oparł wyroku z dnia 11 września 2003 r. na stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji i nie dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Niestwierdzenie w wyrokach z dnia 11 września 2003 r. nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego jest naruszeniem przepisu art. 22 ust. 3 ustawy o NSA.
W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik przedstawił inne wydane w sprawie nakazy, przebieg postępowania egzekucyjnego i prowadzenie postępowania w sprawie nieważności pozwolenia na budowę. Powołał się na stwierdzenie PINB zawarte w piśmie do skarżącego, że NSA wyjaśni wątpliwości, gdy tymczasem Sąd nie wyjaśnił sprawy dokonanej samowoli budowlanej ani nie wskazał jakich obowiązków nie dopełnił inwestor. W sprawie zakończonej zaskarżonymi wyrokami organy nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego i tym samym nie dopełniły obowiązków i dopuściły się uchybień usankcjonowanych zaskarżonymi wyrokami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej jest związany jej granicami, Zarzuty skargi kasacyjnej muszą przy tym odnosić się bezpośrednio do zaskarżonego wyroku, wydanego po rozpoznaniu sprawy ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 grudnia 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 30 października 2002 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 9 września 2002 r., a nie do wszelkich naruszeń prawa popełnionych, zdaniem skarżącego, w toku postępowania administracyjnego. Należy podnieść, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym, utrwalony jest pogląd iż organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny.
W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy" /B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2003, str. 703-704 i powołane tam wyroki/.
Odnosząc się na wstępie do zarzutów skargi kasacyjnej należy także wskazać, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego na które powołano się w skardze obowiązywały w postępowaniu przed sądem jedynie "odpowiednio" a przepis art. 107 par. 3 Kpa nie miał w ogóle zastosowania /art. 59 pow. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.; dalej w skrócie ustawy o NSA/. W dacie wydania zaskarżonego wyroku obowiązywały przepisy powołanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. a zatem nie można było w skardze kasacyjnej powoływać się na naruszenie przepisu art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy /bez wskazania o jaką chodzi, można domniemywać że o ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270/, powołanie dodatkowo art. 22 ustawy o NSA pozwala na rozważenie tego zarzutu.
W nawiązaniu do zarzutu niewyjaśnienia stanu faktycznego trzeba przywołać art. 52 ustawy o NSA w myśl którego sąd administracyjny orzekał na podstawie akt sprawy, chyba że zachodziły okoliczności określone w art. 39 ust. 1 /które w sprawie rozważanej nie miały miejsca/.W wyjątkowych przypadkach sąd mógł z urzędu lub na wniosek uczestnika postępowania przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów /i tylko z dokumentów/, jeżeli byłoby to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Podnoszone zatem w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące "niepodejmowania wszelkich istotnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", "pominięcia istotnych dowodów zmierzających do wyjaśnienia sprawy a w szczególności pominięcia istotnego dowodu z dokumentacji fotograficznej i oględzin" oraz "niezbadania w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego" mogą być rozważane jedynie w takim zakresie w jakim Sąd postępowanie wyjaśniające mógł przeprowadzić.
Sąd nie mógł zatem ani przeprowadzać oględzin ani dopuszczać jako dowodu dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez skarżącego. Jak już wyżej wskazano, w postępowaniu "nieważnościowym" - nowym w stosunku do postępowania w którym zapadły ostateczne decyzje administracyjne - organy orzekające nie były władne rozstrzygać o istotnych dla spraw zakończonych decyzjami ostatecznymi kwestiach i przeprowadzać postępowanie wyjaśniające co do całokształtu sprawy, jak zdaje się błędnie sądzić skarżący. Mogły orzekać tylko w granicach wyznaczonych przepisem art. 156 Kpa i tylko w tych granicach prowadzić postępowanie wyjaśniające. Zarówno ze skargi powielającej liczne pisma procesowe skarżącego znajdujące się w aktach sprawy jak i z materiałów sprawy wynika, że oczekiwania skarżącego dotyczące załatwienia sprawy przez sąd wynikają z niezrozumienia zarówno istoty kasacyjnego orzekania przez sąd I instancji /oraz Naczelny Sąd Administracyjny/ jak i ze swobodnej interpretacji charakteru administracyjnego postępowania
odwoławczego oraz charakteru nadzwyczajnego trybu uchylania i zmiany decyzji ostatecznych, opartej na wybiórczym i mylącym posługiwaniu się cytatami z orzecznictwa sądowego oraz wyrwanymi z kontekstu fragmentami uzasadnień decyzji administracyjnych.
W piśmie procesowym złożonym na rozprawie skarżący już sam, bez pośrednictwa adwokata, rozszerzył omówienie kwestii dotyczących wszystkich decyzji i postanowień i obu wyroków z 11 września 2003 r. zarzucając, że sąd nie dokonał kontroli wydanych w sprawie aktów administracyjnych, decyzji i postanowień, nie wyjaśnił i nie ustosunkował się do wydawania kolejnych postanowień i decyzji przed rozstrzygnięciem poprzednich spraw, Sąd nie zauważył także rażącego naruszenia prawa poprzez naruszenie zasady wyrażonej w uchwale SN która stanowi o niedopuszczalności wszczęcia postępowania przez organ w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.
Podniósł także, że sąd nie zwrócił uwagi na nieprawdziwość stwierdzeń uzasadnień w postanowieniach i decyzjach organów nadzoru budowlanego i wnosił o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej, zwrotu kosztów sądowych, wynagrodzenia adwokata i kosztów dojazdu. Zakres kwestii, których rozstrzygnięcia domagał się skarżący od sądu I instancji i których niewyjaśnienie zarzuca w skardze kasacyjnej, wyłożony także w piśmie procesowym do tego sądu, obejmował całokształt postępowań, decyzji i postanowień podjętych w jego sprawie.
Trzeba wyjaśnić, że sąd administracyjny nie załatwia spraw merytorycznie, nie może zastępować organów administracji właściwych do ich załatwienia i nie może sprawy "ostatecznie załatwić." Powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego zaskarżonego aktu czy czynności. Dokonując takiej kontroli sąd wojewódzki bada zgodność z prawem zaskarżonych decyzji a Naczelny Sąd Administracyjny zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.
W rozważanym przypadku przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok wydany w sprawie zakończonej decyzją z dnia 5 grudnia 2002 r. której przedmiotem była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o doprowadzeniu robót budowlanych do zgodności z projektem i pozwoleniem na budowę oraz odszkodowania. Sąd badał zasadność skargi na określoną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności i tym samym kontroli musiał dokonywać z punktu widzenia zgodności /lub nie/ tej konkretnej decyzji z prawem i nie mógł tym samym wyjaśniać wszystkich wątpliwości skarżącego dotyczących wszelkich kierowanych do niego decyzji i postanowień, zapadłych w innym postępowaniu niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności i postępując tak - prawa nie naruszył. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest, jak już wyżej wskazano, postępowaniem odrębnym od postępowania odwoławczego i kontrola instancyjna oraz sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia /lub nieistnienia/
przesłanek nieważności decyzji. Tylko w ramach postępowania odwoławczego organ II instancji może dokonywać wszechstronnej merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdzając istnienie wadliwości decyzji /także przesłanek nieważności/ nie stwierdza nieważności a tylko uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie I instancji albo umarza postępowanie odwoławcze. W myśl art. 138 par. 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
W orzecznictwie sądowym wcześnie ukształtowało się stanowisko co do stosunku postępowania odwoławczego do postępowania nadzwyczajnego. W przypadku gdy wniesione zostało odwołanie, w jego trakcie organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 Kpa z uwagi na inny zakres i charakter kompetencji organu odwoławczego, znacznie szerszych niż organu nadzoru. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji ale obowiązany jest rozpatrzeć sprawę merytorycznie, w ograniczonym zakresie ma jednak kompetencje kasacyjne - gdy trzeba przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części. Strona może wybrać, także przed terminem wniesienia odwołania lub po uostatecznieniu się decyzji I instancji zamiast odwołania - wniosek o stwierdzenie nieważności, musi to jednak być wniosek do innego organu, wyraźnie wskazujący na dokonanie wyboru nadzwyczajnego trybu postępowania w którym organ nadzoru nie będzie mógł dokonać oceny całokształtu sprawy, prowadzić pełnego postępowania
wyjaśniającego i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie co do istoty. Wybór nadzwyczajnego trybu kontroli decyzji administracyjnych prowadzi w konsekwencji do sytuacji w której łączone z nim żądanie pełnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy co do istoty nie jest zasadne i nie może zostać zrealizowane.
Oczekiwania, że sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności dokona oceny całokształtu postępowania administracyjnego, w którym zapadały różne decyzje i postanowienia /będącego innym postępowaniem niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnych decyzji/, że przeprowadzi także postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie stanu faktycznego w sprawie są pozbawione podstawy prawnej i niezasadne. Skarżący nie zaskarżał do sądu administracyjnego decyzji WINB z dnia 25 stycznia 2002 r., nie wnosił odwołania od decyzji PINB z dnia 12 sierpnia 2002 r., a w konsekwencji decyzja ta nie była kontrolowana merytorycznie przez organ II instancji i poddana ewentualnej kontroli sądowej, nie składał odwołania od decyzji WINB z dnia 9 września 2002 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności z dnia 12 sierpnia 2002 r. a jedynie wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności tej z kolei decyzji. Okoliczność, że skarżący z
nieznanych przyczyn rezygnował z merytorycznej, w trybie odwoławczym, kontroli decyzji z dnia 25 stycznia 2002 r. i decyzji z dnia 12 sierpnia 2002 r. i merytorycznych decyzji nie poddawał kontroli sądowej nie może powodować rozszerzania zakresu kompetencji procesowych i materialnoprawnych organów administracji i sądów administracyjnych.
Zarzut naruszenia art. 22 pkt 3 ustawy o NSA nie może być uznany za zasadny. Zgodnie z powołanym przepisem NSA uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pełnomocnik powtarza w skardze podnoszony w skardze Wojciecha G. do sądu administracyjnego i licznych pismach zarzut rażących naruszeń prawa z czego należałoby wnioskować, że taką właśnie przyczynę nieważności zaskarżonej decyzji wskazuje.
Przedmiotem zaskarżonej decyzji było utrzymanie w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 9 września 2002 r., również odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji tyle że z 12 sierpnia 2002 r. Oddalając skargę bez rozpatrywania całokształtu zarzutów skarżącego dotyczących różnych decyzji, postanowień i przebiegu postępowania administracyjnego, nie stwierdzając rażącego naruszenia praw ani innych przesłanek, które - gdyby miały miejsce - jako przyczyny nieważności prowadziłyby do jej stwierdzenia Sąd prawa nie naruszył. Nie ma usprawiedliwionych podstaw także zarzut naruszenia przez Sąd art. 30 ustawy o NSA poprzez nieuwzględnienie wyroku NSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2002 r. /II SA/Po 4617/01/ oraz przytoczenie ustaleń których ten wyrok nie zawiera.
Wskazanym wyrokiem Sąd oddalił skargę Wojciecha G. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 22 listopada 2001 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Oddalił skargę stwierdzając w uzasadnieniu m.in. że organ miał uzasadnione powody do wstrzymania robót budowlanych, czyli przesądził, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, o legalności wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku nie ma innych odesłań do wskazanego wyroku, są natomiast własne ustalenia prawne Sądu dotyczące wykonania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i kompetencji organu odwoławczego.
Także i ten zarzut, podobnie jak zarzuty dotyczące niewyjaśnienia istotnych dla skarżącego kwestii dotyczących podejmowanych w postępowaniu administracyjnym decyzji i niedokonania przez Sąd własnych ustaleń faktycznych oraz zarzut naruszenia art. 22 pkt 3 ustawy o NSA nie ma usprawiedliwionych podstaw. Tym samym nie są uzasadnione także zarzuty naruszenia art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej znalazły się też zarzuty, bez wskazania naruszonych przepisów, naruszenia prawa poprzez dopuszczenie sąsiada skarżącego - M. O. do udziału w postępowaniu administracyjnym. Pomijając to, że zarzuty te nie dotyczą ani zaskarżonych wyroków ani wcześniej zaskarżonych decyzji, wskazać trzeba, że udział osób trzecich /przez które rozumie się zarówno sąsiadów inwestycji jak i inne osoby, które w związku z działalnością inwestycyjną lub w jej następstwie doznają albo mogą doznać mogą ograniczeń lub uciążliwości/ w postępowaniach związanych z procesami inwestycyjnymi miał
oparcie w przepisach prawa o zagospodarowaniu przestrzennym, prawa budowlanego i kodeksu postępowania administracyjnego a wniosek M. O. nie miał charakteru "roszczenia cywilnego posesoryjnego"? a charakter wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, w oparciu o powołane przepisy prawa publicznego.
Trzeba wreszcie jeszcze raz podkreślić, że żądania objęcia postępowaniem nadzwyczajnym i sądowym wszystkich decyzji i postanowień, wydanych we wszystkich postępowaniach administracyjnych prowadzonych w granicach danej sprawy, nie mają podstawy prawnej bo kompetencje organów orzekających w trybie nadzwyczajnym są ściśle określone i ograniczone /w przeciwieństwie do kompetencji organów odwoławczych/ a z kolei kognicja sądów administracyjnych ograniczona jest do tych orzeczeń, które są objęte przedmiotem skargi i nie obejmuje wszelkich spraw budowlanych skarżącego. W przypadku skarg kasacyjnych w odniesieniu do których obowiązuje wymóg wskazania szczegółowych podstaw skargi udział fachowego pełnomocnika powinien skutkować formalną prawidłowością skargi a uzasadnienie powinno odnosić się do wskazanych konkretnych podstaw kasacyjnych. Stwierdzenia, że wyrok NSA z dnia 11 września 2003 r. posiadają cechy dowolności nie mają oparcia w jakimkolwiek powołanym przepisie prawa i wykraczają poza zarzuty skargi
kasacyjnej.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./orzeczono jak w sentencji.