Tezy
Przeznaczenie nieruchomości warszawskiej w miejscowym planie zagospodarowania na cele użyteczności publicznej wyklucza realizację roszczeń z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ . A więc w praktyce - ich reprywatyzację.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krzysztofa B. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2003 r. I SA 2564/01 w sprawie ze skargi Krzysztofa B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 20 sierpnia 2001 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia - oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2003 r., I SA 2564/01, oddalono skargę Krzysztofa B. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia 20 sierpnia 2001 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej własności czasowej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne:
- nieruchomość położona w W. przy ul. K. 1, oznaczona nr hip. 626, objęta została przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W. /Dz.U. nr 50 poz. 279/,
- orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m.st. W. z dnia 30 kwietnia 1955 r., (...), odmówiono dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości Marii B., przyznania prawa własności czasowej do ww. nieruchomości, położonej przy ul. K. 1, powołując się na opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego, według którego teren nieruchomości przy ul. K. 1 jest przeznaczony "pod budownictwo administracyjne", przy czym jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki /fragmenty/ znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa,
- decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 30 lipca 1955 r., (...) zostało utrzymane w mocy ww. orzeczenie z dnia 30 kwietnia 1955 r.,
- Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 18 grudnia 2000 r., (...), po rozpoznaniu wniosku Krzysztofa B. /następcy prawnego byłej właścicielki nieruchomości Marii B./, odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. W. z dnia 30 kwietnia 1955 r., (...) oraz decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 30 lipca 1955 r. W ocenie Prezesa Urzędu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr 91 /opublikowany w dniu 12 października 1949 r. w Monitorze Polskim nr A-73 i z tą data otrzymujący moc obowiązującą/, przewidywał przeznaczenie nieruchomości "pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej i drogi z pozostawieniem niezabudowanej powierzchni jako dziedzińce, zieleńce i postoje" co kolidowało ze sposobem użytkowania jej przez byłego właściciela. Zatem organy obydwu instancji /w orzeczeniu z dnia 30 kwietnia 1955 r. i decyzji z dnia 30 lipca 1955 r./, nie naruszyły art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wprawdzie powołanie
się, w orzeczeniu administracyjnym z dnia 30 kwietnia 1955 r., na "opracowywany" plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiło naruszenie prawa, jednakże nie ma ono charakteru rażącego. Z tych też względów brak jest przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa do stwierdzenia nieważności omawianych aktów administracyjnych.
- kolejną decyzją Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia 20 sierpnia 2001 r. (...), na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 związku z art. 127 par. 3 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Krzysztof B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 18 grudnia 2000 r., (...), utrzymał mocy zaskarżoną decyzję.
Na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia 20 sierpnia 2001 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Krzysztof B., która została oddalona wyrokiem tego Sądu z dnia 30 lipca 2003 r., I SA 2564/01.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 18 grudnia 2000 r., nie naruszają prawa. W szczególności Sąd nie podzielił wywodów skarżącego kwestionujących, przedstawioną w zaskarżonej decyzji, wykładnię pojęcia "użyteczności publicznej", przy braku zarówno ustawowej, jak i utrwalonej w orzecznictwie sądowym definicji "użyteczności publicznej" i "budynków użyteczności publicznej". Poza tym pełnomocnik skarżącego, w piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2003 r. oświadczył, że zgadza się z przedstawionym w zaskarżonej decyzji rozumieniem pojęcia "użyteczności publicznej", kwestionuje natomiast zastosowaną przez Urząd interpretacje art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zdaniem Sądu naruszeniem prawa było powołanie się przez organ Instancji, w orzeczeniu administracyjnym z dnia 30 kwietnia 1955 r., na "opracowywany" plan zagospodarowania przestrzennego, i tak to zresztą ocenił organ nadzoru, jednakże plan zagospodarowania z 1949 r.
przewidywał przeznaczenie nieruchomości "pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej i drogi z pozostawieniem niezabudowanej powierzchni jako dziedzińce, zieleńce i postoje". Dlatego też, jak to przytoczono w zaskarżonym wyroku, uznanie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że odmowa przyznania własności czasowej /z powołaniem się na przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo administracyjne w sytuacji, gdy w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej/, nie może być uznane za rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Sąd przyjął ponadto, że użyteczności publicznej może służyć budynek prywatny np. hotel, jednakże poza sporem jest, że Maria B., domagając się przyznania prawa własności czasowej nie sygnalizowała zamiaru zmiany jej dotychczasowego przeznaczenia z celów mieszkalnych na cele użyteczności
publicznej.
Powyższy wyrok z dnia z dnia 30 lipca 2003 r., zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez Krzysztofa B., na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa procesowego a mianowicie art. 7-8, art. 10, art. 77-80 Kpa zaś w wyniku naruszenia tych przepisów doszło, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, do obrazy art. 1 i art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Według twierdzeń skargi kasacyjnej przedmiotowa nieruchomość objęta została w posiadanie przez gminę w dniu 19 kwietnia 1948 r., wniosek dekretowy został złożony 8 października 1948 r. zaś plan zabudowy nosi datę 12 października 1949 r. Stąd też nie można stawiać Marii B. /byłej właścicielce nieruchomości/ zarzutu, że we wniosku nie ustosunkowała się do dokumentu uchwalonego rok później. Niezależnie od tego Sąd poczynił nowe ustalenia albowiem stwierdził, że była właścicielka nie sygnalizowała zamiaru zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości z celów mieszkalnych na cele użyteczności publicznej. Poza tym Sąd nie rozważył uchybień procesowych przy wydaniu
orzeczenia z dnia 30 kwietnia 1955 r. i decyzji z dnia 30 lipca 1955 r., które pominął Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast /m.in. brak w aktach odwołania do Ministra Gospodarki Komunalnej przy czym decyzja Ministra jest powielaczowa, brak również danych o przeprowadzeniu postępowania dowodowego, nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego z udziałem Marii B./. Na tej podstawie pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku a także decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 20 sierpnia 2001 r. oraz z dnia 18 grudnia 2000 r. wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżanej decyzji podnosząc, że zarzuty zawarte w skardze stanowią powtórzenie zarzutów do których organ ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Wprawdzie uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd poczynił nowe ustalenie /dot. obowiązku zasygnalizowania zamiaru zmiany przeznaczenia nieruchomości/, jednakże to nowe ustalenie, które niewątpliwie potraktować należy jako uchybienie Sądu, nie ma i nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie objęte zaskarżonym wyrokiem, jak to wymaga art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/. Kwestia ta wymaga nieco szerszego przedstawienia.
Omawiany zarzut skargi kasacyjnej dotyczy fragmentu uzasadnienia wyroku, który ma następujące brzmienie: "Nie budzi wątpliwości, że użyteczności publicznej może służyć budynek prywatny np. hotel, co podnosi skarżący, jednakże poza sporem jest, że Maria B., domagając się przyznania prawa własności czasowej do gruntu (...) nie sygnalizowała zamiaru zmiany jej dotychczasowego przeznaczenia - z celów mieszkalnych na cele użyteczności publicznej". Niewątpliwie trafnie wykazuje wnoszący skargę kasacyjną, że jest to istotnie nowe ustalenie Sądu, którego brak w zaskarżonej decyzji. Można jeszcze dodać, że jest to ustalenie niezrozumiałe i nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym sprawy. To ustalenie jednakże nie ma wpływu na rozstrzygnięcie objęte zaskarżonym wyrokiem. Po pierwsze dlatego, że odrywa się od innych ustaleń przytoczonych w zaskarżonym wyroku i dodane zostało niejako "na marginesie" a po wtóre to "dodatkowe" ustalenie nie podważa innych, a co najważniejsze, podstawowych ustaleń poczynionych przez
Sąd. A zatem owe "nowe" ustalenia nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym wyrokiem. Wskazuje na to obszerna argumentacja jurydyczna, przytoczona przez Sąd /powołująca się na ustalenia w odniesieniu do celu publicznego, niemożności pogodzenia dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości z tym celem/, wraz z wnioskiem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Z kolei tych ustaleń /stanowiących podstawę podjętego orzeczenia/ wnoszący skargę kasacyjną skutecznie nie podważa i, jak się wydaje, są one bezsporne. Skoro tak, to uznając za uzasadniony ten zarzut skargi kasacyjnej /poczynienia nowego ustalenia - braku sygnalizowania przez byłego właściciela zamiaru zmiany przeznaczenia nieruchomości/, można i należy dojść do wniosku, że uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
Podstawowym ustaleniem przytoczonym w uzasadnieniu wyroku, które stanowiło podstawę rozstrzygnięcia jest to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr 91 /opublikowany w dniu 12 października 1949 r. w Monitorze Polskim nr A-73 i z tą data otrzymujący moc obowiązującą/, przewidywał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości położonej w W. przy ul. K. 1, oznaczonej nr hip.626 - "pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej i drogi z pozostawieniem niezabudowanej powierzchni jako dziedzińce, zieleńce i postoje". Ustalenie to, jak się wydaje, pozostaje poza sporem. Jeżeli zatem przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została w planie miejscowym na cele publiczne to należy udzielić odpowiedzi na pytanie czy w takim przypadku można było zrealizować roszczenie z art. 7 cyt. już dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W. Na tak postawione pytanie w zaskarżonej decyzji udzielono odpowiedzi przeczącej /które to stanowisko zaaprobował Sąd w zaskarżonym
wyroku/, uznając, że była właścicielka nie mogła realizować celów publicznych, zaś dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości przez byłego właściciela nie dał się pogodzić z określonym w planie przeznaczeniem /celem publicznym/. Jeśli do tego dodać, jak to przytoczono w zaskarżonym wyroku, że pełnomocnik skarżącego, w piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2003 r. oświadczył, że zgadza się z przedstawionym w zaskarżonej decyzji rozumieniem pojęcia "użyteczności publicznej", to w takiej sytuacji trudno mówić o naruszeniu prawa przez organ i Sąd. Poza tym w skardze kasacyjnej nie były już podtrzymywane, zgłaszane uprzednio, zarzuty dotyczące rozumienia pojęcia celu publicznego.
Inaczej rzecz ujmując, w sytuacji gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne to, co do zasady, wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej. Jednocześnie przy ocenie roszczeń byłych właścicieli należy mieć na uwadze, jak to wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowo administracyjnym, treść planu z daty orzekania /por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2001 r. I SA 1112/99/. W konsekwencji nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W.
Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku wywody skargi kasacyjnej wykazujące, że przedmiotowa nieruchomość objęta została w posiadanie przez gminę w dniu 19 kwietnia 1948 r., że wniosek dekretowy został złożony 8 października 1948 r. oraz że plan zabudowy nosi datę 12 października 1949 r., w oparciu o które to wywody wyprowadzono stwierdzenie, iż była właścicielka nieruchomości, składając wniosek, nie mogła ustosunkować się do dokumentu uchwalonego rok później. Uszło jednak uwadze wnoszącego skargę kasacyjną, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. W. wydane zostało w dniu 30 kwietnia 1955 r. zaś rzeczą tego organu była ocena roszczenia w oparciu o stan prawny w dacie podejmowania tego orzeczenia /tak dekretu jak i planu jako prawa miejscowego/. Oczywiście można bronić tezy, że rozwiązania przewidziane w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. naruszały prawo własności oraz /w przypadku przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny/ w istocie pozbawiały byłych właścicieli roszczenia
z art. 7 dekretu, jednakże tego rodzaju ocena dotyczy stanowienia prawa a nie jego stosowania.
Chybione są wreszcie te zarzuty skargi kasacyjnej, które zmierzają do wykazania uchybień procesowych przy podejmowaniu orzeczenia z dnia 30 kwietnia 1955 r. i decyzji z dnia 30 lipca 1955 r., i które, jak to podniesiono w skardze kasacyjnej, nie zostały rozważone przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz Sąd. Jeśli nawet pominąć, że zarzuty te nie zostały udokumentowane /np. twierdzenia o nie przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z udziałem Marii B., która wszakże wniosła odwołanie Ministra Gospodarki Komunalnej/ to nie można przyjąć, aby miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Co jednak najistotniejsze, były rozważane przez Sąd i nie podważają tych ustaleń, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w kasacji zarzuty okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, orzekł jak w sentencji.