Tezy
Stosownie do art. 157 par. 3 Kpa w razie wniesienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej przez podmiot nie legitymujący się interesem prawnym, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Orzeczenie w takim przypadku o odmowie stwierdzenia nieważności jest wadliwe, skoro w dacie złożenia wniosku wiadomym było, że pochodzi on od podmiotu nie będącego stroną, lecz wada ta, jako nieistotna, nie ma wpływu na uchylenie zaskarżonego orzeczenia.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Karola T. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2003 r. I SA 2408/01 w sprawie ze skargi Karola T. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 20 lipca 2001 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej - oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2003 r. I SA 2408/01 została oddalona została skarga Karola T. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 20 lipca 2001 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu tego wyroku podano, iż Wojewoda Rz. działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ - decyzją z dnia 21 kwietnia 1993 r. (...) stwierdził, że z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Przedsiębiorstwo Przemysłu Zbożowo-Młynarskiego "PZZ" w Rz. nabyło użytkowanie wieczyste gruntu Skarbu Państwa stanowiącego działkę nr 319/1 o powierzchni 2,86 ha, położoną w Ch. oraz własność znajdujących się na gruncie budynków i urządzeń.
W skład działki nr 319/1 wchodzą m.in. grunty w.h. 755 gminy katastralnej Ch. i w tej części o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej wystąpił Karol T., którego ojciec był właścicielem gruntów, zarzucając, że chociaż co innego wynika z księgi wieczystej - nigdy nie doszło do skutecznego przejęcia gruntów przez Skarb Państwa, gdyż nie znajdowały zastosowania ustawy nacjonalizacyjne mające stanowić tego podstawę.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 30 marca 2001 r. (...) odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, zaś decyzją z dnia 20 lipca 2001 r. (...) po ponownym rozpatrzeniu sprawy - utrzymał w mocy tę decyzję, gdyż nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, czego dowodzi księga wieczysta.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Karol T. ponownie podniósł, że wpis w księdze wieczystej jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Po rozpoznaniu ww. skargi Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżący powołuje się na prawo własności do nieruchomości, chociaż nie ma dowodu własności, jak też przeczy wpisowi w księdze wieczystej, chociaż o uzgodnienie jej treści nie występował. Przeciwnie, skarżący oczekuje, że organ nadzoru, zanim przystąpi do oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej, do czego jest powołany - najpierw ustali, czyją własnością nieruchomość rzeczywiście pozostaje, do czego z kolei wyłącznie jest powołany sąd powszechny, gdyż rozpatrywanie spraw cywilnych nie należy do właściwości organów administracji publicznej.
Skarżący, który nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa, domaga się aby w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięto spór własnościowy. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i oddalił ją na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Karol T. reprezentowany przez adwokata Krzysztofa L.
W skardze kasacyjnej powołując się na przepis art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/ oraz art. 173 i dalsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ zaskarża się ww. wyrok w całości.
W oparciu o przepis art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi powyższemu zarzuca się
1/ naruszenie prawa materialnego poprzez:
a/ niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /t.j. Dz.U. 2001 nr 124 poz. 1361 ze zm./ w związku z art. 234 Kpc w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, poprzez oparcie się przez Sąd na obalalnym domniemaniu wynikającym z wpisu w księdze wieczystej w sytuacji, gdy wobec dopuszczalności obalenia domniemania wynikającego z tegoż wpisu, skarżący obalił je za pomocą dopuszczalnych środków dowodowych co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przestał być związany domniemaniem wynikającym z tego wpisu,
b/ błędną wykładnię art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez przyjęcie, że obalenie domniemania wynikającego z tego przepisu, polegającego na przyjęciu, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym staniem prawnym, może nastąpić jedynie w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, podczas gdy wykazanie przysługującego danemu podmiotowi prawa własności i w konsekwencji obalenie domniemania wynikającego z wpisu w księdze wieczystej może nastąpić w każdym postępowaniu, w tym również w postępowaniu administracyjnym. Najważniejszą kwestią, jaką zobowiązany jest wyjaśnić organ prowadzący postępowanie administracyjne jest ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości osoby właściciela. Postępowanie dowodowe przeprowadzone w sposób właściwy z poszanowaniem zasad wynikających z Kpa, w tym zwłaszcza art. 7 Kpa, obligującego organy administracji do przestrzegania prawa oraz dojścia do prawdy obiektywnej, może
doprowadzić do obalenia domniemania wynikającego z wpisu w księdze wieczystej. Rzeczywistym właścicielem nieruchomości może okazać się osoba fizyczna, co w konsekwencji wyklucza możliwość wydania decyzji uwłaszczeniowej,
c/ niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez odmowę uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pomimo, że stwierdzono uwłaszczenie opisanego przedsiębiorstwa nieruchomością należącą do osoby fizycznej - Karola T.,
d/ niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 21 ust. 1 Konstytucji na skutek odmowy udzielenia ochrony własności przysługującej skarżącemu poprzez odmowę uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, co w konsekwencji spowodowało, że nawet jeśli skarżący postąpi zgodnie ze wskazówkami Sądu i wystąpi na drogę postępowania cywilnego z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, to Sąd wobec skontrolowana prawidłowości wydania decyzji uwłaszczeniowej będzie tym faktem związany i nie uzgodni treści księgi wieczystej zgodnie z żądaniem skarżącego. Konsekwencją tego jest sytuacja, w której będący właścicielem nieruchomości skarżący nie może chronić przysługującego mu prawa, bowiem organy administracji czują się związane wpisem w księdze wieczystej, zaś sądy powszechne poddaną kontroli administracyjnej decyzją uwłaszczeniową.
- Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na:
a/ naruszeniu przepisu art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym nadającym mu przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa, bowiem nie jest on ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel. Sąd pominął fakt, że wpis w księdze wieczystej ma charakter tylko i wyłącznie deklaratoryjny, bowiem nabycie własności przez określony podmiot następuje z chwilą dokonania określonej czynności prawnej, której skutkiem jest nabycie własności /umowa kupna-sprzedaży/, co oznacza, że jest możliwa sytuacja, w której w księdze wieczystej jest ujawniona osoba, nie będąca właścicielem nieruchomości,
b/ naruszenie przepisu art. 97 par. 1 ust. 4 Kpa w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy wobec podnoszonych przez skarżącego argumentów i dowodów, kwestionujących prawidłowość wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela a jednocześnie świadczących, iż to on jest właścicielem nieruchomości, sporną w sprawie stała się będąca kwestią wstępną osoba właściciela, co z uwagi na znaczenie niniejszej kwestii dla oceny prawidłowości postępowania obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zawieszenia postępowania do czasu wyjaśnienia kwestii wstępnej, bądź do merytorycznego rozpoznania jej we własnym zakresie.
W skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Skarga kasacyjna zawiera bardzo obszerne uzasadnienie podniesionych w niej zarzutów.
Na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stawił się adwokat Dawid M. z substytucji adwokata Krzysztofa L. Poparł skargę oraz podniesione w niej zarzuty i wyjaśnił, iż toczyło się postępowanie przed sądem powszechnym cywilnym o wydanie przedmiotowej nieruchomości z powództwa skarżącego przeciwko Skarbowi Państwa, które zostało zakończone prawomocnym wyrokiem oddalającym powództwo. Do chwili obecnej skarżący nie wystąpił na drogę postępowania cywilnego w kwestii ustalenia księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest sporne, iż przedmiotową działkę nr 319/1, wchodzącą w skład określonej nieruchomości, co do której skarżący wywodzi swoje prawa, w księdze wieczystej zapisano jako własność Skarbu Państwa. Jak to ustalono w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 20 lipca 2001 r., przejście na Skarb Państwa nastąpiło na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W skardze kasacyjnej z jednej strony podnosi się, iż skarżący "obalił za pomocą dopuszczalnych środków dowodowych" domniemanie wynikające z wpisu w księdze wieczystej /pkt 1 lit. "b"/, z drugiej zaś strony zarzuca, że nie zastosowano art. 7 Kpa oraz art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, bowiem skoro organ administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu nie wyjaśnił w pierwszym rzędzie "kwestii wstępnej osoby właściciela", to
zobligowany był zawiesić postępowanie administracyjne i dokonać odpowiednich ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.
Otóż należy zauważyć, że powyższe zarzuty wzajemnie się wykluczają, bowiem jeżeli rzeczywiście zasadne byłoby twierdzenie zawarte ww. pkt 1 lit. "b", iż skarżący wykazał, że jest właścicielem przedmiotowej działki, to bezzasadny byłby zarzut, że Sąd naruszył art. 97 par. 1 pkt 4 w zw. z art. 59 ustawy z 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w celu wyjaśnienia jako wstępnej tej właśnie okoliczności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że zarówno w postępowaniu administracyjnym jak też w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący nie wykazał się prawem do przedmiotowej działki.
Nie można także podzielić stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że to do organu administracji publicznej, a następnie do Sądu, należało wyjaśnienie /stosownie do art. 7 Kpa wymagającego dojście do prawdy obiektywnej/ tego, czy skarżącemu służy prawo do przedmiotowej działki, a więc w konsekwencji, czy ma on interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste określonemu przedsiębiorstwu państwowemu nieruchomości w skład której wchodzi ta działka na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./, jak też iż kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 kwietnia 1993 r. opierając swoje prawo do złożenia takiego wniosku, a zarazem określając własny interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, na twierdzeniu, iż służy jej prawo własności do
przedmiotowej działki nr 319/1.
W postępowaniu przeprowadzonym przez właściwy organ administracji publicznej /Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast/ ustalono, że działka ta, jak wynika z wpisu dokonanego w księdze wieczystej, stanowi własność Skarbu Państwa. Znajdujący się w aktach sprawy dokument wystawiony przez Państwowe Biuro Notarialne w M., będący dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 par. 1 Kpa, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dowód ten był przy tym wystarczający do wydania orzeczenia przez organ administracji publicznej.
W myśl art. 76 par. 3 Kpa możliwe jest wprawdzie przeprowadzenie dowodu przeciwko treści tego dokumentu. Dokument ten był jednak znany stronie skarżącej i jak to wynika z akt sprawy administracyjnej, akt sądowych, treści skargi kasacyjnej oraz przebiegu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej, strona skarżąca nie przedstawiła żadnego innego dowodu, który obaliłby domniemanie wynikające z art. 76 par. 1 Kpa. Żądanie strony skarżącej o wydanie działki było przy tym przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym, które jak to wynika z oświadczenia pełnomocnika tej strony złożonego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zostało oddalone. Strona nie wystąpiła także do dnia rozprawy przed Sądem o ustalenie niezgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Nie ma więc żadnych podstaw do twierdzenia, że organ administracji publicznej lub Sąd dla wyjaśnienia kwestii praw do nieruchomości powinien zastosować instytucję zawieszenia postępowania.
Dodatkowo należy zauważyć, że nie jest możliwe formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie".
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz Konstytucji RP wobec odmowy udzielenia ochrony własności przysługującej skarżącemu.
Stosownie do art. 157 par. 3 Kpa w razie wniesienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej przez podmiot nie legitymujący się interesem prawnym, tak jak w niniejszej sprawie skarżący, który nie wykazał się prawem własności do przedmiotowej działki, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zaskarżoną natomiast decyzją orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Jest to uchybienie procesowe w sytuacji, gdy już w chwili złożenia wniosku przez skarżącego wiadomym było, że nie legitymuje się on interesem prawnym w sprawie, które nie zostało wskazane jako podstawa skargi kasacyjnej a ponadto nie jest to wada istotna, a zwłaszcza taka, która powinna być wzięta przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu na podstawie art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ww. ustawy.