Tezy
Decyzja nacjonalizacyjna oraz decyzja o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego są ze sobą nierozerwalnie związane i dlatego oczywiste jest, iż niestwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 156 par. 2 Kpa w odniesieniu do decyzji nacjonalizacyjnej jest ostateczne oraz prawomocne i przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności również orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy tego przedsiębiorstwa, jak też o tym, że orzeczenie to nie mogło wywołać nieodwracalnych skutków prawnych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Huty Szkła "W." SA w S. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2003 r. IV SA 1324/03 w sprawie ze skargi Huty Szkła "W." SA w S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 11 grudnia 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy - oddala skargę kasacyjną; (...).
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2003 r. IV SA 1324/03 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Huty Szkła "W." SA w S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 11 grudnia 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy, oddalił skargę.
W uzasadnieniu tego wyroku powołując się na zaskarżoną decyzję Naczelny Sąd Administracyjny podał, iż orzeczeniem z dnia 14 lutego 1948 r. Minister Przemysłu i Handlu orzekł o przejęciu przedsiębiorstwa Huta Szkła "W." Spółka z o.o. w S. na własność Państwa, a następnie, na podstawie par. 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, zatwierdził orzeczeniem z dnia 15 maja 1956 r. protokół zdawczo-odbiorczy tego przedsiębiorstwa.
Toczące się od 1992 r., długotrwałe postępowanie nadzorcze doprowadziło ostatecznie do prawomocnego /w wyniku wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego/ stwierdzenia przez Ministra Gospodarki nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 lutego 1948 r. Minister Infrastruktury uznał, że zaistniały warunki do dokonania oceny legalności orzeczenia Ministra Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 15 maja 1956 r.
Minister Infrastruktury podniósł, iż w świetle par. 75a rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa - zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy był integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa.
Uznanie za nieważne orzeczenia o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa wywołuje konieczność przyjęcia jego nieistnienia "od początku". Nie było więc podstaw do orzeczenia o zatwierdzeniu protokółu zdawczo-odbiorczego, skoro przesłanką orzeczenia o zatwierdzeniu protokółu zdawczo-odbiorczego było uprzednie znacjonalizowanie przedsiębiorstwa. Uznanie tej przesłanki za niebyłej powoduje stwierdzenie, że orzeczenie z dnia 15 maja 1956 r. o zatwierdzeniu protokółu zdawczo-odbiorczego jest obciążone wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Orzekający w sprawie organ nie dopatrzył się przy tym wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia, w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa. Zauważył przy tym, że zbycie przez stronę skarżącą nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją o zatwierdzeniu protokółu zdawczo-odbiorczego nie mogło wywołać nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem nastąpiło już "po wydaniu pierwszej decyzji o unieważnieniu decyzji nacjonalizacyjnej".
Dopuszczalne jest zaś stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, jeżeli sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste mienia znacjonalizowanego przedsiębiorstwa nastąpiło w toku postępowania nadzorczego.
Skutki prawne późniejszych zdarzeń nie mogą stanowić podstawy do oceny, że orzeczenie nacjonalizacyjne - wydane z rażącym naruszeniem prawa - wywołało nieodwracalne skutki prawne. Kwestia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych może być natomiast rozważana w ewentualnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej.
W zaskarżonej decyzji zauważa się zwłaszcza, że akt notarialny przenoszący własność budynków i budowli oraz prawa użytkowania wieczystego został zawarty miesiąc po utrzymaniu przez Ministra Gospodarki decyzją z dnia 21 stycznia 2000 r. w mocy decyzji z dnia 24 grudnia 1998 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 lutego 1948 r.
W związku z podniesionymi przez stronę skarżącą zarzutami Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi oraz wyjaśnił w szczególności, że wprawdzie postępowanie nieważnościowe podjęto na wniosek Marii S., jednakże w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1993 r., IV SA 1313/93, Sąd stwierdził, że poparcie wniosku podpisanego przez Marię S. /spadkobierczynię udziałowca spółki/ przez dwóch członków zarządu tej spółki upoważnia do przekonania, że organ nadzoru orzekł w istocie na wniosek zainteresowanej spółki jako osoby prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie zawierają uchybień tego rodzaju, które wymagałyby wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W sprawie nie było kwestionowane obciążenie orzeczenia z dnia 15 maja 1956 r. o zatwierdzeniu protokółu zdawczo-odbiorczego wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Konsekwencją stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 14
lutego 1948 r. o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa była konieczność uznania braku podstaw do stosowania par. 75a cyt. rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1947 r. Nie może budzić wątpliwości, że niezbędną przesłanką orzeczenia o zatwierdzeniu protokółu zdawczo-odbiorczego było skuteczne prawnie przejęcie przedsiębiorstwa. Stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa wywołuje skutki ex tunc powodując, że orzeczenie o zatwierdzeniu protokółu zdawczo-odbiorczego trzeba było ocenić jako pozbawione w rzeczywistości podstaw prawnych.
Zasadniczą kwestią sporną w sprawie było zagadnienie wystąpienia negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, określonej w art. 156 par. 2 Kpa, tj. nieodwracalnych skutków prawnych wadliwego w sposób kwalifikowany orzeczenia.
W ocenie Sądu nie można było przyjąć, że przedmiotowe orzeczenie o zatwierdzeniu protokółu zdawczo-odbiorczego wywołało nieodwracalne skutki prawne. Decydujące znaczenie ma tu taka okoliczność, że orzeczenie o zatwierdzeniu protokółu zdawczo-odbiorczego miało wtórny i subsydiarny charakter w odniesieniu do orzeczenia o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa. Rolą orzeczenia o zatwierdzeniu protokółu zdawczo-odbiorczego było jedynie ustalenie składników majątkowych przejętego przedsiębiorstwa i rozstrzygnięcie zgłoszonych na tym tle uwag i wniosków. Stosownie do par. 75 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1947 r. zdanie drugie zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejęciu lub przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa /albo osób prawnych prawa publicznego/.
Sąd przyjął, że ze względu na szczególne relacje między orzeczeniem o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa i orzeczeniem o zatwierdzeniu protokółu zdawczo-odbiorczego jak też nierozerwalny związek obu tych orzeczeń, definitywne, w świetle wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyroków Sądu Najwyższego oddalających rewizje nadzwyczajne od wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesądzenie o legalności stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, łączące się przecież także z zaakceptowaniem braku wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, takich skutków nie można łączyć z samym subsydiarnym i w rzeczywistości niemogącym mieć samodzielnego bytu w obrocie prawnym orzeczeniem o zatwierdzeniu protokółu zdawczo-odbiorczego. Uchybienie polegające na tym, że wnioskodawcą w postępowaniu nadzorczym była Maria S., sąd uznał za niemające żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro żądanie tej osoby, niemającej interesu prawnego w sprawie jako spadkobierczyni udziałowca spółki, następnie
poparł organ zainteresowanej spółki i to w istocie na wniosek tej spółki toczyło się postępowanie nadzorcze.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez Hutę Szkła "W." SA w S. reprezentowanej przez radcę prawnego Marię P., na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi:
1/ naruszenie art. 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa /Dz.U. nr 16 poz. 62 ze zm./ przez błędną jego wykładnię, w wyniku której przyjęto, iż rolą orzeczenia o zatwierdzeniu protokółu zdawczo-odbiorczego było jedynie ustalenie składników majątkowych przedsiębiorstwa i rozstrzygnięcie zgłoszonych na tym tle uwag, podczas gdy w istocie właśnie to orzeczenie przesądzało o stanie prawnym każdego ze składników majątkowych objętych protokółem zdawczo-odbiorczym; naruszenie art. 156 par. 2 Kpa przez nieuprawnione wyinterpretowanie przesłanki nieprzewidzianej w tym przepisie, która wyłącza możliwość wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku, gdy badana w trybie nadzoru decyzja pozostaje w nierozerwalnym związku z inną decyzją, co do której nie stwierdzono wystąpienia tej negatywnej przesłanki - art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi;
2/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy przez dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez przyjęcie: że zbycie przez Skarb Państwa nieruchomości nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej nabycia przez Skarb Państwa tej nieruchomości, co narusza art. 7, art. 77 i art. 8 Kpa w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie dość wnikliwie ocenił rolę orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, iż rola tego orzeczenia sprowadzała się wyłącznie do ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa i rozstrzygnięcia zgłoszonych na tym tle uwag. Sąd pominął natomiast istotną okoliczność, iż właśnie to orzeczenie, przy ustaleniu, które ze składników majątkowych objętych protokółem zdawczo-odbiorczym stanowią część składową nacjonalizowanego przedsiębiorstwa, przesądziło o stanie prawnym każdego ze składników wymienionych w protokóle. Konkretyzując poszczególne składniki majątkowe przedsiębiorstwa orzeczenie o zatwierdzeniu protokółu zdawczo-odbiorczego przesądzało o stanie prawnym każdego de składników. Orzeczenie tym samym ustaliło, iż składniki te stały się z mocy ustawy nacjonalizacyjnej własnością Skarbu Państwa. Stworzyło ono zatem nową sytuację. Od chwili wydania tego orzeczenia Skarb Państwa mógł bowiem
skutecznie się na swoje prawo powoływać i z tego prawa robić użytek.
Nie można w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną wykluczyć sytuacji, że mimo niestwierdzenia nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do przedsiębiorstwa jako całości, skutki takie mogą powstać w odniesieniu do konkretnego składnika majątkowego tego przedsiębiorstwa. Będą to skutki prawne wywołane orzeczeniem zatwierdzającym protokół zdawczo-odbiorczy, gdyż orzeczenie to, uznając dany składnik majątkowy za część składową przedsiębiorstwa, przesądziło tym samym o jego stanie prawnym.
Sąd w swoich rozważaniach pominął tę kwestię, co miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło Sądowi ocenę znaczenia tego orzeczenia w zakresie skutków prawnych związanych z nabyciem przez Państwo własności poszczególnych składników majątkowych.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując ponadto, że skoro orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy pozostaje w nierozerwalnym związku z orzeczeniem o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, to z uwagi na jego wtórny i subsydiarny charakter wyłączona jest możliwość wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 156 par. 2 Kpa, jeżeli w odniesieniu do orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa nie stwierdzono wystąpienia takiej przesłanki, doprowadził do "wyinterpretowania przesłanki", której przepis art. 156 par. 2 nie przewiduje.
Mimo stanowiska sądu o braku możliwości wywołania przez orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego nieodwracalnych skutków prawnych, Sąd poddał ocenie stanowisko organu administracji dotyczące skutków zadysponowania przez Skarb Państwa na rzecz strony skarżącej nieruchomością wchodzącą w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, uznając, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej nabycia przez Skarb Państwa tej nieruchomości. Jednakże w ocenie strony przedmiotowa nieruchomość została zaliczona jako składnik majątkowy znacjonalizowanego przedsiębiorstwa orzeczeniem z dnia 15 maja 1956 r. o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego tego przedsiębiorstwa. Na podstawie tego orzeczenia Skarb Państwa został wpisany jako właściciel w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Postępowanie nadzorcze w sprawie oceny legalności danego orzeczenia zostało wszczęte we wrześniu 2002 r., tymczasem umowa dotycząca
oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste została zawarta w dniu 1 lutego 1995 r., a więc ponad 7 lat wcześniej. Z tego wynika, że umowa w sprawie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie nastąpiła w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej nabycia tej nieruchomości przez Skarb Państwa. Umowę zawarto przy tym po uchyleniu decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa. Kolejną decyzją organ nadzorczy odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego.
Akceptacja przez Sąd błędnych ustaleń dokonanych przez Ministra Infrastruktury nastąpiła zatem wbrew treści materiału dowodowego zebranego w sprawie. Uchybienie to miało niewątpliwie wpływ na treść zaskarżonego wyroku, gdyż umożliwiło Sądowi utrzymać tezę o braku możliwości wywołania przez orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy nieodwracalnych skutków prawnych.
W odpowiedzi na skargę uczestnika postępowania - "W." Huta Szklana Sp. z o.o. wnosi się o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, że zarzuty skargi są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Nie można się zgodzić z zarzutem określonym w art. 174 pkt 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem Sąd zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego.
W sprawie administracyjnej jako podstawę materialnoprawną powołano przepis par. 75a ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, zgodnie z którym protokół zdawczo-odbiorczy określający składniki majątkowe znacjonalizowanego innym orzeczeniem /decyzją administracyjną/ przedsiębiorstwa, stanowi integralną część orzeczenia organu o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa. Przepis ten stanowi wyraz woli normodawcy, iż sam protokół zdawczo-odbiorczy jest formalnym spisem /zestawieniem/ składników znacjonalizowanego decyzją właściwego organu administracji publicznej przedsiębiorstwa, który jednak z woli ustawodawcy wymagał dla swojej ważności zatwierdzenia przez organ odrębną decyzją.
Strona wnosząca skargę kasacyjną nie kwestionowała przed Naczelnym Sądem Administracyjnym tej regulacji prawnej, podnosząc jedynie, że nie stoi ona na przeszkodzie w uznaniu, że sama decyzja o zatwierdzeniu protokółu zdawczo-odbiorczego może wywołać nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa. W skardze kasacyjnej podniosła przy tym, że Sąd przyjął błędne rozumienie tego przepisu oraz "wyinterpretował" przesłankę nieprzewidzianą w tym przepisie, która wyłącza możliwość wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku, gdy badana w trybie nadzoru decyzja pozostaje w nierozerwalnym związku z inną decyzją, co do której nie stwierdzono wystąpienia tej negatywnej przesłanki.
Jak z tego wynika, w skardze kasacyjnej przyznaje się, że obie decyzje, to jest decyzja nacjonalizacyjna oraz decyzja o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego, są ze sobą nierozerwalnie związane. Jeżeli tak, to oczywiste jest, iż niestwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 156 par. 2 Kpa w odniesieniu do decyzji nacjonalizacyjnej i ostateczne oraz prawomocne, a zarazem potwierdzone oddaleniem przez Sąd Najwyższy rewizji nadzwyczajnej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażono pogląd aprobujący decyzję stwierdzającą nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego przedmiotowe przedsiębiorstwo, przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności również orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy tego przedsiębiorstwa jak też o tym, że orzeczenie to nie mogło wywołać nieodwracalnych skutków prawnych. Nie może więc być mowy o tym, że Naczelny Sąd Administracyjny "wyinterpretował" jakąś inną, nową przesłankę nieprzewidzianą w art. 156 par. 2 Kpa lub też naruszył prawo materialne w
inny sposób.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania, a prowadzący do wykazania, że Naczelny Sąd Administracyjny z naruszeniem przepisów art. art. 7-8 i art. 77 par. 1 Kpa zaakceptował stanowisko organu wydającego kwestionowaną decyzję stwierdzającą nieważność orzeczenia o zatwierdzeniu protokółu zdawczo-odbiorczego przedmiotowego przedsiębiorstwa także nie jest zasadny.
Opiera się on na twierdzeniu, że błędnie przyjęto w sprawie, że zbycie przez Skarb Państwa określonej nieruchomości, wchodzącej w skład tego przedsiębiorstwa, o pow. 5 ha, nastąpiło przed wszczęciem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
Jak to jednak prawidłowo wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie przesądzające znaczenie ma fakt stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego i to bez ustalenia, że zaistniała określona w art. 156 par. 2 Kpa przesłanka umożliwiająca jedynie stwierdzenie, że orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem prawa. Ponadto dodatkowo Sąd wskazał na okoliczność, że zbycie nieruchomości nastąpiło wówczas, gdy z wniosku byłego właściciela przedsiębiorstwa toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, w którym zapadały wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego /w wyniku wniesienia rewizji nadzwyczajnej/. Łącznie trwało to około 12 lat. W tym stanie rzeczy zawarcie umowy użytkowania wieczystego nieruchomości w dniu 1 lutego 1995 r. nie mogło mieć znaczenia w aspekcie oceny, czy zaistniała przesłanka określona w art. 156 par. 2 Kpa.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi uznając, że podane w skardze kasacyjnej podstawy nie są usprawiedliwione.