Tezy
Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając decyzję Ministra Środowiska, zakwestionował dokonaną przez ten organ wykładnię przepisów art. 128 ust. 1 pkt 7 oraz art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 115 poz. 1229 ze zm./, lecz nie dokonał własnej ich wykładni, nie wskazał czy nakładają one na organ administracyjny obowiązki, których sprecyzowania żąda autor skargi kasacyjnej i nie rozstrzygnął nawet czy powstające na ich tle spory mają charakter cywilnoprawny, czy administracyjnoprawny.
Uchylenie się od analizy treści powołanych w skardze przepisów prawa materialnego czyni zasadnym zarzut obrazy tych przepisów w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 6 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2004 r. IV SA 5241/03 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 20 listopada 2003 r. (...) w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania; (...).
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu administracyjnego decyzją z dnia 20 listopada 2003 r. Minister Środowiska w następstwie rozpoznania odwołania L. Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. od decyzji Wojewody D. z dnia 6 czerwca 2003 r. udzielającej na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w W. pozwolenia wodnoprawnego na rozbiórkę, wykonanie i przebudowę szeregu przepustów i mostów zlokalizowanych w ciągu autostrady A-4 od kilometra 81,9 do 104,1 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego decyzja Wojewody D. nie spełnia wymogów wynikających z art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 115 poz. 1229 ze zm./, skoro przepis ten nakazuje określenia przez organ I instancji wysokości partycypacji zakładu w kosztach utrzymania urządzeń wodnych należących do odwołującej się strony, zaś Wojewoda odwołał się tylko do znajdującego się w aktach pisma odwołującej się L. S.A. z 11 kwietnia 2003 r.
Zaskarżona decyzja wadliwie określa jej adresata i osobę pełnomocnika i nie wskazuje precyzyjnie podmiotu, na którego nakłada obowiązki. Wojewoda D. wskazał nadto na niedopuszczalne nakładanie na adresata decyzji obowiązków wynikających z operatu wodnoprawnego, zamiast określenia ich w pozwoleniu wodnoprawnym, bezpodstawne nałożenie na stronę obowiązku przekazywania innym podmiotom urządzeń wodnych i ich dokumentacji oraz zbędne zobowiązanie jej do zaspokajania ewentualnych roszczeń odszkodowawczych a nadto nieprecyzyjnie i nienależycie uzasadnione nakładanie innych obowiązków.
Wymienioną ostatnio decyzję Wojewody D. zaskarżyła do Sądu administracyjnego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w W. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 113 par. 1 Kpa przez brak sprostowania oczywistej omyłki co do podmiotu, któremu udzielono pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy decyzja Wojewody D. jednoznacznie wskazała komu to pozwolenie zostało udzielone.
W odpowiedzi na tę skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podając, iż kwestia wadliwego oznaczenia strony była jedną tylko z wielu przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2004 r. /IV SA 5241/03/ uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej Dyrekcji 250 zł kosztów postępowania sądowego. Powołując się na brak związania zarzutami i wnioskami skargi a także podaną podstawą prawną Sąd zwrócił uwagę na przesłanki wydania w postępowaniu administracyjnym decyzji kasacyjnej i stwierdził, że zauważone w toku postępowania odwoławczego wady decyzji pierwszoinstancyjnej nie uzasadniały wydania takiej decyzji. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, iż rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a tylko to mogło być podstawą uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Stwierdzone w postępowaniu odwoławczym wady decyzji pierwszoinstancyjnej mogły być usunięte przez organ II instancji, który mógł - zgodnie z art. 136 Kpa - przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia
materiałów i dowodów w sprawie. Sąd stwierdził nadto, iż prezentowana przez Ministra wykładnia art. 128 par. 1 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r. jest powierzchowna i nie poparta głębszą analizą tego przepisu a jej wynik budzi wątpliwości.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła skargą kasacyjną (...) Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A. w L. Zarzuciła mu błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, to jest art. 128 ust. 1 pkt 7 oraz art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - poprzez przyjęcie, że brak zobowiązania inwestora do zapłaty na rzecz L. Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. w L. ściśle określonej kwoty tytułem odszkodowania za szkody wynikłe w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego i odwoływanie się do niedoszłego do skutku porozumienia stron odpowiada wymogom ustalenia w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązków "wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne i osób narażonych na szkody w związku z wykonywaniem tego pozwolenia" oraz określenia kosztów uczestniczenia "w utrzymaniu urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści". Skarga kasacyjna zarzuciła nadto naruszenie przepisów art. 33 par. 1, art. 107 par. 1 i art. 138 par. 2 Kpa i wniosła o uchylenie
zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zarzutów naruszenia przepisów art. 33 par. 1, art. 107 par. 1 i art. 138 par. 2 Kpa nie można uznać za uzasadnione. Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /podstawa skargi/. Podstawa skargi w postaci naruszenia prawa procesowego musi dotyczyć przepisów, które stosował lub miał obowiązek zastosować Sąd I instancji, bowiem odnosi się ona do postępowania sądowoadministracyjnego a nie poprzedzającego go postępowania administracyjnego. Nadto z przepisu art. 183 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami zaskarżenia, co oznacza, że Sąd ten nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia istnienia innych - poza wskazanymi w skardze
kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia.
Ograniczając się więc do zbadania, czy Sąd I instancji w prowadzonym przez siebie postępowaniu naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy proceduralne należy stwierdzić, iż zarzut ten jest oczywiście nieuzasadniony, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny nie prowadził postępowania w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego /regulujące w zasadzie postępowania przed organami administracji publicznej - art. 1 Kpa/, lecz stosował procedurę zawartą w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniona jest natomiast podstawa skargi kasacyjnej w postaci naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego /art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 115 poz. 1229 ze zm./ w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się, między innymi, obowiązki podmiotu korzystającego z takiego uprawnienia w tym również w stosunku do innych zakładów
posiadających pozwolenie wodnoprawne. Zgodnie zaś z normą zawartą w art. 128 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy "w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych w stosunku do odnoszonych korzyści".
Uchylając decyzję organu pierwszoinstancyjnego i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Minister Środowiska wskazał na brak w tej decyzji rozstrzygnięć odpowiadających tym przepisom, mimo zgłoszenia odpowiednich żądań przez stronę wnoszącą kasację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając decyzję Ministra Środowiska, zakwestionował dokonaną przez ten organ wykładnię wskazanych przepisów, lecz nie dokonał własnej ich wykładni, nie wskazał czy nakładają one na organ administracyjny obowiązki, których sprecyzowania żąda autor skargi kasacyjnej i nie rozstrzygnął nawet czy powstające na ich tle spory mają charakter cywilnoprawny czy administracyjnoprawny. Uchylenie się do analizy treści powołanych w skardze przepisów prawa materialnego czyni zasadnym zarzut obrazy tych przepisów w rozumieniu art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nadto należy zauważyć, że skoro WSA w swoim wyroku stwierdził, że sprawa jest dotychczas niewyjaśniona w aspekcie zastosowania art. 128 Prawa wodnego, zaś decyzja organu I instancji zawiera szereg istotnych wad, braków i nieprawidłowości - to prowadzi to do wniosku o konieczności ponowienia postępowania przynajmniej w znacznej części. Nałożenie takiego obowiązku na organ odwoławczy naruszyłoby podstawową zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 Kpa/ i pozbawiłoby w niedopuszczalny sposób prawa stron do odwołania się w toku tego postępowania.
Z powyższych względów Sąd na podstawie przepisów art. 185 par. 1 i art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wysokość kosztów postępowania została ustalona na podstawie przepisów art. 205 par. 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z par. 18 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) /Dz.U. nr 163 poz. 1348 ze zm./.