Tezy
- Zgoda Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, o której mowa w art. 79 ust. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./ jest adresowana do organu pierwszej instancji.
- W razie wniesienia odwołania od decyzji wojewody Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców jako organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać sprawę w pełnym zakresie, a więc także co do przesłanek określonych w art. 13 ust. 1 i art. 14 tej ustawy, a w szczególności odnieść się do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Namjildorj Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2004 r. V SA 2672/03 w sprawie ze skargi Namjildorj Ch. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 29 maja 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy wydania wizy pobytowej - uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 29 maja 2003 r. (...).
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2004 r. oddalił skargę Namjildorji Ch. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 29 maja 2003 r. w przedmiocie odmowy wydania wizy pobytowej i zobowiązania skarżącego do opuszczenia terytorium Polski. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organu, że przebywanie skarżącego na terenie Polski bez ważnej wizy od dnia 4 marca 2001 r. i bez zameldowania było nielegalne i stanowiło naruszenie obowiązującego w Polsce porządku prawnego, wypełniające dyspozycję art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./. W ocenie Sądu organy trafnie uznały, że w odniesieniu do skarżącego nie jest spełniony żaden z warunków określonych w art. 14 ust. 1 powołanej ustawy. Przeanalizowany został cały materiał dowodowy i rozważone wszystkie okoliczności, w tym także stan zdrowia skarżącego oraz jego sytuacja rodzinna.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach przez to, że nie było podstaw do stosowania tego przepisu, ponieważ naruszenie przez skarżącego porządku prawnego /przebywanie w Polsce bez wizy i brak zameldowania/ odnosi się do przeszłości i nie może to przesądzać, że skarżący aktualnie i na przyszłość zagraża porządkowi publicznemu. W tym względzie skarżący powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 8 lutego 2002 r., V SA 1885/01 i z dnia 11 czerwca 2002 r., V SA 3675/00. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 14 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach /chodzi tu o art. 14 ust. 1 pkt 4/ przez to, że nie został zastosowany ten przepis pomimo, że w okolicznościach tej sprawy przepis ten powinien mieć zastosowanie, zwłaszcza, że skarżący jest lekarzem i zamieszkuje w Polsce z żoną i dziećmi w wieku 2 i 15 lat, choruje na padaczkę i nadciśnienie, a ponadto obawia się prześladowań po powrocie do Mongolii. Wskazując takie podstawy
kasacyjne skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie wniosku skarżącego o wydanie wizy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie narusza przepisów art. 13 ust. 1 pkt 9 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach, które to przepisy mają zastosowanie w tej sprawie z uwagi na wszczęcie postępowania przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 128 poz. 1175 ze zm./. Dokonując takiej oceny Sąd nie zwrócił jednak uwagi na treść zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu do Sprawa Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 29 maja 2004 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody W.-M. z dnia 11 kwietnia 2003 r. Analiza decyzji organu odwoławczego wyraźnie wskazuje, że organ ten rozpoznał odwołanie skarżącego ograniczając się w istocie rzeczy do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji "zobligowany był do wydania decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie", ponieważ Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców nie wyraził zgody na wydanie wizy
/postanowienie z dnia 7 stycznia 2003 r. i z dnia 27 marca 2003 r./, a wobec tego zasadne jest utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Przyjęty tok rozumowania prowadzi do tego, że postępowanie odwoławcze w tej sprawie było pozorne, ponieważ organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i nie rozpoznał sprawy co do podstaw stosowania w tej sprawie wskazanych przepisów art. 13 ust. 1 pkt 9 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach. Oznacza to, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i zaskarżony wyrok zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów.
Przepis art. 79 ust. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach, zwanej dalej ustawą, wprowadza swoisty rodzaj postępowania w sprawie o wydanie wizy pobytowej, w przypadku gdy zachodzą okoliczności określone w art. 13 ust. 1 ustawy i może mieć zastosowanie art. 14 ustawy. Wojewoda, jako organ właściwy do załatwienia sprawy wydaje albo odmawia wydania wizy po uzyskaniu zgody przez Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców. Przyjmuje się, że uzyskanie zgody Prezesa Urzędu, o której mowa w art. 79 ust. 6 ustawy jest współdziałaniem tego organu w toku toczącego się postępowania administracyjnego z prowadzącym to postępowanie wojewodą, w rozumieniu art. 106 Kpa. Z powołaniem się na ten przepis zostały wydane postanowienia Prezesa Urzędu z dnia 7 stycznia i 27 marca 2003 r. Problem polega jednak na tym, że Prezes Urzędu jest także organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody w sprawach wiz /art. 68c ust. 1 pkt 3 lit. "a" ustawy/. Oznacza to, że z jednej strony Prezes Urzędu jest organem
współdziałającym z wojewodą w trybie art. 106 Kpa i przedstawia swoje stanowisko co do zgody na wydanie wizy albo odmowy jej wydania przed wydaniem decyzji przez wojewodę, a z drugiej strony Prezes Urzędu jest organem odwoławczym, który ma rozpoznać sprawę na skutek odwołania od decyzji wojewody. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że stanowisko Prezesa Urzędu przedstawione w formie postanowienia przed wydaniem decyzji przez wojewodę, przesądza nie tylko o rozstrzygnięciu jakie może wydać w tej sprawie wojewoda, ale także o rozstrzygnięciu w tej sprawie jakie może wydać Prezes Urzędu w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wojewody. Prowadziłoby to bowiem do podważenia w istocie rzeczy sensu postępowania odwoławczego, które stałoby się w takim przypadku postępowaniem pozornym. Oznaczałoby, że wprawdzie gwarantuje się stronie prawo do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, ale z góry wiadomo, że decyzja organu pierwszej instancji musi być utrzymana w mocy, ponieważ organ ten był zobowiązany
wydać taką właśnie decyzję. Podważa to samą istotę postępowania administracyjnego, które oparte jest na założeniu, że strona ma prawo do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji. Prawo to wynika z art. 78 Konstytucji RP i stanowi jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego /art. 15 Kpa/. Postępowanie administracyjne nie może być oparte na fikcji, która przewiduje wprawdzie dwuinstancyjność postępowania, ale de facto i de iure kształtuje postępowanie drugoinstancyjne jako pozorne. Takie rozumienie i stosowanie przepisów jest niedopuszczalne.
Zgodność z Konstytucją omawianej regulacji może być broniona jedynie wówczas gdy przyjmie się, że zgoda Prezesa Urzędu, o której mowa w art. 79 ust. 6 ustawy jest adresowana do organu pierwszej instancji, natomiast w razie wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji Prezes Urzędu jako organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać sprawę w pełnym zakresie, a więc także co do przesłanek określonych w art. 13 ust. 1 i art. 14 ustawy, a w szczególności odnieść się do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu, co jest przecież istotą postępowania odwoławczego. Nie jest więc rozpoznaniem sprawy przez organ odwoławczy i stanowi naruszenie wskazanych przepisów takie rozpoznanie sprawy, jak to uczynił organ wydając zaskarżoną decyzję.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Przytoczone rozważania uzasadniają uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu, ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o cudzoziemcach, które polega na tym, że organ wskazał przepis art. 14 ust. 1 tej ustawy, jednakże w ogóle nie odniósł się do przesłanek, o których mowa w tym przepisie. W każdym razie powołanie się tylko na to, że wcześniej zostało wydane postanowienie tego organu, które zobligowało organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści nie jest wystarczające.
Wobec tego zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W toku ponownego rozpoznania odwołania skarżącego organ powinien odnieść się do przesłanek określonych w art. 14 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy, a w szczególności do przepisu art. 14 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy, ponieważ skarżący podnosił, że te przepisy mogą stanowić podstawę wydania wizy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że z materiału zgromadzonego w tej sprawie nie wynika w jakiej sytuacji z punktu widzenia ustawy znajdują się aktualnie żona i dzieci skarżącego.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.