Tezy
W postępowaniu nadzorczym /o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę/, badaniu podlega nie to, czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z planem miejscowym lecz to, czy decyzja o pozwoleniu na budowę narusza i w jakim stopniu, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Władysława J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2004 r. 7/IV SA 633/03 w sprawie ze skargi Władysława J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2003 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - uchyla zaskarżony wyrok; (...).
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 września 2004 r., 7/IV SA 633/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Władysława J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia 18 października 1999 r. Burmistrz Miasta M., na wniosek Anity i Władysława J., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z częścią usługową dotyczącą rzemiosła. Kolejną decyzją tego organu z dnia 21 grudnia 1999 r. (...) uwzględniono wniosek inwestorów Anity i Władysława J. zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i osadnika na ścieki. Wojewoda Ś., po wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego, decyzją z dnia 10 grudnia 2002 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 21 grudnia 1999 r. (...) o pozwoleniu na budowę.
W ocenie Wojewody przy wydawaniu pozwolenia na budowę doszło do naruszenia prawa. Pozwolenie na budowę zostało udzielone na budynek mieszkalny a zatem niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił odwołania Władysława J. i decyzją z dnia 22 stycznia 2003 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Ś. z dnia 10 grudnia 2002 r. Decyzja ta została zaskarżona do sądu administracyjnego przez Władysława J.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2003 r. nie narusza prawa. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wydana została na inwestycję dotyczącą budynku mieszkalnego z częścią usługową dotyczącą rzemiosła. Tymczasem pozwolenia na budowę obejmowało wyłącznie budynek mieszkalny. Ponadto, jak dalej przytoczył Sąd Wojewódzki, z ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowa działka przeznaczona została na lokalizację rzemiosła produkcyjnego, a jedynie jako funkcję towarzyszącą dopuszczone zostało budownictwo mieszkaniowe. Dlatego też pozwolenie na budowę narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ w związku z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, zaś rozstrzygnięcie objęte zaskarżoną decyzja jest zgodne z prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 1 września 2004 r. wniósł skarżący Władysław J., reprezentowany przez adwokata Marka B.
W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, przez błędną wykładnię a ponadto naruszenie przepisów postępowania - art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa przez wadliwą ocenę zasadności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Według twierdzeń wnoszącego skargę kasacyjną inwestorzy w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę zmienili swoje plany, przenosząc działalność rzemieślniczą z budynku mieszkalnego do osobnego budynku, na tej samej działce. Uzyskali już zresztą decyzję zatwierdzającą projekt budowlany budynku gospodarczego /do prowadzenia rzemiosła/. Dlatego też decyzja o pozwoleniu na budowę była "węższa" niż zakres brzmienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. To zaś nie oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym
naruszeniem prawa, wbrew odmiennym ustaleniom zaskarżonego wyroku.
Na tej podstawie w skardze kasacyjnej zgłoszony został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzutom skargi kasacyjnej nie można odmówić słuszności. Wnoszący skargę kasacyjną skutecznie podważa stanowisko Sądu Wojewódzkiego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a w konsekwencji skutecznie podważa ocenę Sądu o ustaleniu zaistnienia przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa prowadzących do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przede wszystkim uszło uwadze Sądu Wojewódzkiego, że zarówno w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2003 r. jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Ś. brak jest w istocie jednoznacznych ustaleń, które wskazywałyby, że decyzja o pozwoleniu na budowę podjęta została z rażącym naruszenie prawa.
Otóż w decyzji Wojewody Ś. z dnia 10 grudnia 2002 r., w omawianym zakresie, znalazły się trzy zdania: 1/ "Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdzono, że przy wydawaniu pozwolenia na budowę doszło do naruszenia prawa materialnego.", 2/ "Pozwolenie na budowę zostało udzielone na budynek mieszkalny a zatem niezgodnie z cytowaną wyżej, ważną decyzją Burmistrza Miasta M. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która wiąże organy budowlane. Stanowi to naruszenie art. 35 prawa budowlanego i daje podstawę do unieważnienia przedmiotowego rozstrzygnięcia.", oraz 3/ "Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż decyzja Burmistrza Miasta M. narusza obowiązujące normy prawne, a zatem obarczona jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa, stąd należało orzec jak w sentencji."
Nawet pobieżna analiza przytoczonych ustaleń wykazuje, pomijając niezręczności stylistyczne, że organ I instancji tj. Wojewoda Ś., stwierdzając nieważność pozwolenia na budowę, ograniczył się jedynie do wskazania naruszenia prawa pomijając a wręcz w ogóle nie dokonując ustaleń czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Na brak tych ustaleń w decyzji Wojewody Ś. nie zwrócił uwagi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, gdyż uznał stanowisko organu I instancji za uzasadnione. Poza tym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę: "nie była zgodna /choć również nie pozostawała w sprzeczności/ z ustaleniami zawartymi w ostatecznej decyzji (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Mimo to, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pozwolenie na budowę wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, gdyż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidywały dla przedmiotowego terenu funkcję mieszkaniową jako towarzyszącą a funkcję główną
rzemiosło produkcyjne, gdy tymczasem decyzja o pozwoleniu na budowę zezwalała na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Przedstawionej sprzeczności, a w każdym bądź razie daleko idącej niekonsekwencji - w uzasadnieniach decyzji organu I i II instancji - nie dostrzegł Sąd Wojewódzki.
Co więcej Sąd Wojewódzki, jak trafnie wykazuje to skarga kasacyjna, dopuścił się obrazy art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./. Przepis ten bowiem stanowi, że organ wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę organ nie bada zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym lecz jedynie zgodność z decyzją o warunkach zabudowy. Inaczej rzecz ujmując nawet gdyby decyzja warunkach zabudowy była wadliwa, to organ wydający pozwolenia na budowę jest nią związany /co najwyżej mógłby zasygnalizować potrzebę jej wzruszenia/.
Skoro tak to w postępowaniu nadzorczym /o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę/ badaniu podlega nie to czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z planem miejscowym /jak to przyjął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, które to stanowisko zaaprobował Sąd Wojewódzki/ lecz to czy decyzja o pozwoleniu na budowę narusza, i w jakim stopniu, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zaś zakresie brak jest ustaleń zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w motywach zaskarżonego wyroku.
W sprawie pozostaje poza sporem, że decyzją z dnia 18 października 1999 r. Burmistrz Miasta M. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z częścią usługową dotyczącą rzemiosła. Takie brzmienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obligowało organy /w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę/ do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy doszło do naruszenia prawa oraz czy w stopniu rażącym. O ile można i należy się zgodzić ze stanowiskiem, że wydanie pozwolenia na budowę domu mieszkalnego /bez części usługowej/ narusza określone w decyzji warunki zabudowy /w której przewidziano ową część usługową/ to otwartą kwestią jest pytanie czy to naruszenie ma charakter rażący. Co jednak najistotniejsze na tak postawione pytanie nie została udzielone odpowiedź ustaleń zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w motywach zaskarżonego wyroku z uwagi na brak jakichkolwiek ustaleń w tym przedmiocie. Należy bowiem
przypomnieć, że organ I instancji, tj. Wojewoda Ś. ograniczył się do jedynie do wskazania naruszenia prawa /nie dokonał ustaleń czy doszło do rażącego naruszenia prawa/, natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł się na ustaleniach planu miejscowego, do czego nie było podstaw prawnych. W konsekwencji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie poczynił ustaleń i nie zajął stanowiska czy można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy inwestorzy zmienili swoje plany, przenosząc działalność rzemieślniczą z budynku mieszkalnego do osobnego budynku, na tej samej działce, jak to podniesiono w skardze kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się uzasadnione, gdyż skutecznie podważają ustalenia poczynione w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku, natomiast orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 tej ustawy.