Tezy
- Norma branżowa BN-80/8976/31 określa odległości, jakie należy stosować dla gazociągów w zakresie ciśnień nominalnych powyżej 0,4 MPa do 6,4 MPa, przy czym różnicuje te odległości wprowadzając odległości podstawowe, zmniejszone i szczególne, których wielkość uzależnia od stosunku wielkości naprężenia dopuszczalnego, a także od ciśnienia roboczego gazociągu i zastosowanych zabezpieczeń.
- Niewątpliwie niezachowanie wymaganej odległości poziomej budynku mieszkalnego od gazociągu wysokiego ciśnienia, narusza rażąco prawo, z uwagi na skutki jakie może to spowodować w przypadku awarii.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w W. Regionalny Oddział Przesyłu w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2004 r. 7/IV SA 83/03 w sprawie ze skargi Małgorzaty B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę kasacyjną, (...)
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 grudnia 2002 r.:
- uchylił zakwestionowaną w odwołaniu Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w W. decyzję Wojewody P. stwierdzającą w postępowaniu nadzorczym, w powołaniu na art. 158 par. 2 w związku z art. 156 par. 2 Kpa, że decyzja Naczelnika Gminy K. z dnia 19 lipca 1989 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid 818/2 1 miejscowości I. wydana została z naruszeniem prawa;
- stwierdził nieważność pow. decyzji z dnia 19 lipca 1989 r. wskazując w uzasadnieniu, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na tym, że budynek zaprojektowano w odległości 11 m od istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia wówczas, gdy obowiązująca w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę norma branżowa BN-80/9979/31 przewidywała odległość gazociągów wysokiego ciśnienia od obiektów budowlanych - min. 15 m.
W wyniku skargi wniesionej przez Małgorzatę B., inwestorkę i właścicielkę budynku, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ odwoławczy nie wykazał, jaki przepis prawa został naruszony i dlaczego naruszenie to ocenił jako rażące. Organ odwoławczy pominął istotną w sprawie okoliczność, że gazociąg usytuowany jest skośnie do objętego pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego i wymagana pow. normą odległość nie została zachowana jedynie od jednego z rogów tego budynku. Okoliczność ta nie pozostaje bez znaczenia dla oceny rażącego naruszenia prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony - jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane także społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją.
Sąd wskazał jednocześnie, że rozpoznając ponownie sprawę, organ nadzoru winien odnieść się do załączonych do akt dokumentów i powołanych faktów i po dokonaniu stosownych ustaleń, dokonać oceny, czy istotnie w warunkach faktycznych niniejszej sprawy miało miejsce rażące naruszenie przepisu regulującego sprawę odległości obiektów od istniejącego gazociągu.
Zdaniem Sądu, lakoniczne i pozbawione wymaganej argumentacji faktycznej i prawnej uzasadnienie zaskarżonej decyzji powoduje, że należy traktować ją jako naruszającą wymogi art. 107 par. 3 Kpa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. w W. - Regionalny Oddział Przesyłu w T., zastąpione przez radcę prawnego Elżbietę B.
Jako podstawy kasacyjne wskazano:
naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt "c" ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ wskutek uznania, że niezachowanie odległości budynku od istniejącego gazociągu przewidzianej w normie branżowej, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę,
naruszenie prawa procesowego - art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez pominięcie okoliczności, że plan zagospodarowania działki stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, nie został uzgodniony z Wojewódzkim Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w K., wbrew przepisom zarządzenia nr 10/85 Wojewody K. z dnia 22 lutego 1985 r. w sprawie powołania WZUDP co powinno stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do art. 156 par. 1 Kpa.
Autor skargi wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zaskarżonym wyrokiem uchylone zostały decyzje obu instancji wydane w postępowaniu nadzorczym, wobec stwierdzenia przez Sąd, że w sprawie nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności, niezbędne do wydania decyzji zgodnej z prawem. Sąd Wojewódzki nie ocenił więc, czy w sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego Małgorzaty B., ani nie przesądził ostatecznego wyniku sprawy. Stwierdził jedynie, że sprawa wymaga ustalenia i wyjaśnienia przez organy administracji istotnych kwestii mających wpływ na wynik sprawy i stwierdzeniu temu, w okolicznościach sprawy niniejszej nie można skutecznie zarzucić ani naruszenia art. 5 ust. 1 lit. "c" /pomijając już nawet to, że art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawiera lit. "c"/ ani naruszenia art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Niewątpliwie niezachowanie wymaganej odległości poziomej budynku mieszkalnego od gazociągu wysokiego ciśnienia, narusza rażąco prawo, z uwagi na skutki jakie może to spowodować w przypadku awarii.
W sprawie jednak nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że odległość pomiędzy budynkiem mieszkalnym będącym przedmiotem ocenianej w tym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, istotnie narusza wymagania określone w obowiązującej w dacie wydawania tej decyzji, normie branżowej BN-80/8976/31. Norma ta określa odległości, jakie należy stosować dla gazociągów w zakresie ciśnień nominalnych powyżej 0,4 MPa do 6,4 Mpa, przy czym różnicuje odległości te wprowadzając odległości podstawowe, zmniejszone i szczególne, których wielkość uzależnia od stosunku wielkości naprężenia dopuszczalnego, a także od ciśnienia roboczego gazociągu i zastosowanych zabezpieczeń.
W sprawie niniejszej tylko odległość pomiędzy narożem budynku, a istniejącym gazociągiem ustalona została w sposób nie budzący wątpliwości. Pozostałe kwestie, mające znaczenie dla oceny, czy odległość ta jest mniejsza, niż wymagana wskazaną normą nie zostały wyjaśnione. Dane te przyjęto wyłącznie w oparciu o twierdzenia skarżącego, nie wskazujące, na jakiej podstawie dane te określono. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty /pozwolenie na budowę gazociągu z załącznikiem graficznym, inwentaryzacja powykonawcza/ nie zawierają żadnych oznaczeń dotyczących naprężeń, ciśnienia roboczego oraz tego, czy i jakie zastosowano zabezpieczenie, umożliwiające stosowanie odległości mniejszych niż podstawowe /pkt 4 pow. normy/. Organ odwoławczy nie ustosunkował się przy tym do wynikającej z akt sprawy okoliczności /na co zwrócono uwagę w wyroku/, że rurociąg jedynie w punkcie zbliżonym do naroża budynku znajduje się w odległości 11 m. Na pozostałym odcinku odległość ta jest znacznie większa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie też wskazał, że stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie dokonał oceny skutków społeczno-gospodarczych wywołanych tą decyzją.
W orzecznictwie sądowym i doktrynie, konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja /por. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94 - OSN 1994 nr 3 poz. 36, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. V SA 5335/94 - ONSA 1995 Nr 2 poz. 91/.
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
W tej sytuacji, jaka ma miejsce w sprawie niniejszej, wobec nieustalenia przez organ orzekający, że istotnie miało miejsce oczywiste naruszenie prawa i że decyzja o pozwoleniu na budowę powoduje skutki, o jakich mowa - Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona i wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w wyroku.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ orzekł jak w sentencji.