Tezy
Brak jest podstaw prawnych, aby działalność spółdzielni mieszkaniowych można utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/, skoro działalność spółdzielni mieszkaniowych ogranicza się do realizacji zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków tej spółdzielni i ich rodzin, a zatem ograniczonej liczby osób zrzeszonych w danej spółdzielni. Spółdzielnia mieszkaniowa jest zatem jednostką organizacyjną, która ma ściśle określony krąg osób, a nie powszechny.
Spółdzielnie mieszkaniowe nie wykonują zadań publicznych, ani nie mieszczą się wśród podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z tego względu, że nie dysponują majątkiem publicznym /mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa/.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r. II SAB 345/03 w sprawie ze skargi Ludwika P. na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej - uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2004 r., II SAB 345/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Ludwika P. na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej zobowiązał tą Spółdzielnię do rozpatrzenia wniosku Ludwika P. z dnia 5 sierpnia 2002 w terminie 14 dni od otrzymania wyroku wraz z uzasadnieniem. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Skarżący wystąpił do Spółdzielni Mieszkaniowej W. z żądaniem dotyczącym rozliczeń Spółdzielni za centralne ogrzewanie za lata 1995-2001, zwrot nadpłaconych kwot oraz zmianę zasad rozliczeń. W dniu 6 stycznia 2003 r. złożył zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Spółdzielni w zakresie tego pisma i wystąpił o zobowiązanie Zarządu do udzielenia odpowiedzi. Spółdzielnia w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie lub odrzucenie, kwestionując jednocześnie właściwość sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Podniosła też, że udzieliła skarżącemu odpowiedzi w dniu 17
czerwca 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wcześniej wyroku uznał, że właściwość Sądu w przedmiotowej sprawie wynika z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/, przy czym w sprawie nie ma zastosowania właściwość sądu powszechnego na podstawie art. 22 tej ustawy. Sąd powołał się też na wiele orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których określono spółdzielnie mieszkaniowe, jako podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Skoro wniosek skarżącego przynajmniej w części dotyczył informacji publicznej, to odmowa jej udostępnienia powinna następować, jako odmowa dokonania czynności materialno-technicznej - w drodze decyzji administracyjnej. Skoro Spółdzielnia nie udzieliła skarżącemu informacji publicznej, ani nie wydała decyzji o
jej odmowie, to znaczy, że pozostawała w bezczynności. W aktach brak jest dokumentu, o którym wspomniała Spółdzielnia w odpowiedzi na skargę, a skarżący zakwestionował fakt udzielenia mu informacji.
W skardze kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa W. reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła wyrok Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi względnie o zmianę wyroku i oddalenie skargi w całości. Jako podstawy skargi kasacyjnej przytoczono:
1/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 1, art. 3 par. 2 pkt 8 oraz art. 3 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 58 par. 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie polegające na rozpoznaniu sprawy pomimo braku drogi sądowej - w postępowaniu sądowoadministracyjnym;
2/ naruszenie prawa materialnego:
- art. 1 ust. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że żądanie skarżącego dotyczy informacji publicznej;
- art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa W. wykonuje zadania publiczne, polegające w szczególności na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa;
- art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż skarżąca spółdzielnia reprezentuje inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym;
- art. 6 ust. 2 i art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego niewłaściwe zastosowanie;
- art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że odmowa udostępnienia każdej informacji powinna nastąpić w drodze decyzji;
- naruszenie art. 61 Konstytucji RP przez wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w brew tej normie;
- naruszenie art. 1 par. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, iż celem spółdzielni mieszkaniowych nie jest tylko zaspokajanie potrzeb członków, lecz zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa.
W uzasadnieniu podniesiono m.in., że ustawa nie ma zastosowania do udzielania informacji innej, niż informacja publiczna oraz wobec podmiotów nie objętych "obowiązkiem informacyjnym", w związku z czym brak jest kompetencji sądu administracyjnego w rozpoznawaniu skargi. Zdaniem składającej skargę kasacyjną dla zbadania kompetencji sądu administracyjnego w rozpatrzeniu skargi trzeba ustalić dwie okoliczności - po pierwsze, czy Spółdzielnia mieści się w grupie podmiotów określonych, w art. 4 ustawy, po drugie czy żądane dane stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Z dalszych wywodów skargi wynika, że ani Spółdzielnia nie należy do podmiotów wymienionych we wskazanym art. 4, ani przedmiotem żądania nie była informacja publiczna, tylko żądanie zwrotu nadpłaconych kwot i zmian w zasadach rozliczeń.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par.
1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie do końca odpowiada przedstawionym wymogom, bowiem nie powołano w niej przepisu art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który umożliwia sądowi uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi, ponadto skoro skarżąca zarzuca także naruszenie przepisów postępowania, to żądanie sprowadzające się do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi nie wydaje się logiczne w kontekście art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie są jednak to naruszenia prawa, które miałoby skutkować odrzuceniem skargi kasacyjnej.
W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05 /ONSAiWSA 2005 Nr 4 poz. 63/ przyjęto, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. Powiększony skład Sądu uznał, iż analizy przepisu ust. 1 art. 4 ustawy wynika wyraźnie, iż obowiązek do udostępniania informacji publicznej mają wyłącznie władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne. Sformułowanie przepisu ust. 1 art. 4 ustawy przez zawarcie zwrotu "w szczególności" oznacza, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U. 2003 nr 188 poz. 1848 ze zm./, który to przepis zawiera podstawową normę dotyczącą ogółu spółdzielni - spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, która w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Spółdzielnia może również prowadzić działalność społeczną i oświatowo-kulturalną na rzecz swoich członków i ich środowiska. W myśl art. 3 tej ustawy majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnia prowadzi działalność na podstawie ustawy - Prawo spółdzielcze jak i innych ustaw oraz statutu /art. 2/. Spółdzielnie mieszkaniowe działają w oparciu o Prawo spółdzielcze oraz ustawę z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - /Dz.U. 2003 nr 119 poz. 1116/. Spółdzielnia mieszkaniowa jest zatem dobrowolnym zrzeszeniem /korporacją/ osób fizycznych, które w tej formie organizacyjnej zmierzają do
zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swoich członków i ich rodzin oraz potrzeb gospodarczych, kulturalnych oświatowych i innych społecznych potrzeb, ale tylko członków tej spółdzielni wynikających z zamieszkiwania w budynku czy spółdzielczym osiedlu, a także w tych budynkach, w których lokale i domy jednorodzinne są własnością członków spółdzielni. Zadaniem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych przez dostarczanie członkom spółdzielni lokali mieszkaniowych, lokali o innym przeznaczeniu czy też domów jednorodzinnych. Spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, jak również ustanowienie własności, przysługuje tylko członkowi spółdzielni mieszkaniowej. Dopuszczalne jest prowadzenie przez spółdzielnię mieszkaniową innej działalności gospodarczej, o której mowa w art. 1 par. 1 ustawy Prawo spółdzielcze, na zasadach określonych w odrębnych przepisach i w statucie, ale działalność ta musi być związana bezpośrednio z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków tej
spółdzielni oraz ich rodzin. Ustawodawca podkreślił, że mienie spółdzielni jest prywatną własnością członków, tzn. osób zrzeszonych w danej spółdzielni mieszkaniowej, to nie jest to mienie ani państwowe ani komunalne, ani też korporacji /instytucji/ publicznoprawnej. To członkowie zrzeszeni w spółdzielni przez wybierane organy decydują o majątku swej spółdzielni. Spółdzielni mieszkaniowych nie można zaliczyć do podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust 1 ustawy. Brak jest bowiem podstaw prawnych, aby działalność spółdzielni mieszkaniowych można utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, skoro działalność spółdzielni mieszkaniowych ogranicza się do realizacji zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków tej spółdzielni i ich rodzin, a zatem ograniczonej liczby osób zrzeszonych w danej spółdzielni. Spółdzielnia mieszkaniowa jest zatem jednostką organizacyjną, która ma ściśle określony krąg osób, a nie powszechny. Spółdzielnie mieszkaniowe nie
wykonują zadań publicznych, ani nie mieszczą się wśród podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z tego względu, że nie dysponują majątkiem publicznym /mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa/.
Spółdzielnie mieszkaniowe ani nie dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy, ani też nie reprezentują osób, które dysponują takim majątkiem, gdyż majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnie mieszkaniowe nie należą do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./, ani nie są też podmiotami realizującymi finanse publiczne w rozumieniu art. 6 tej ustawy.
Skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko przyjęte w tej uchwale. W związku z tym reprezentuje pogląd, iż skarga Ludwika P. na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie mieściła się w kategorii spraw, które należą do właściwości sądów administracyjnych.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 par. 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w postanowieniu.