Tezy
- Ustawodawca może zmieniać zasady przebywania cudzoziemców w Polsce w trakcie ich pobytu.
- Szczególna regulacja o łączeniu rodzin pojawiła się dopiero po nowelizacji w 2001 r. ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /t.j. Dz.U. 2001 nr 127 poz. 1400/. Z faktu, że przesłanką zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony było zawarcie małżeństwa, nie można dopatrywać się, że istniała już wcześniej. Instytucja łączenia rodzin nie może mieć zastosowania w stosunku do osób, które przyjechały do Polski na innej podstawie.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2004 r. V SA 3226/03 w sprawie ze skargi Jeleny S. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 9 lipca 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na osiedlenie - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; (...).
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 9 lipca 2003 r. (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody M. z dnia 26 października 2001 r. (...) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na osiedlenie się obywatelce Federacji Rosyjskiej Jelenie S. W uzasadnieniu wyroku przyjęto, iż skarżąca od 13 lipca 1998 r. posiadała nieprzerwanie, kolejne, przedłużane zezwolenia na zamieszkanie, na czas oznaczony z powodu zawartego z polskim obywatelem związku małżeńskiego. Jelena S., we wniosku z dnia 10 sierpnia 2001 r., jako podstawę ubiegania się o udzielenie zezwolenia na osiedlenie podała połączenie z rodziną: mężem i córką - obywatelami polskimi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2003 r. w sprawie K 39/01, w którym stwierdzono, iż art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach
zarówno w zakresie, w jakim przepis ten określa nowe, mniej korzystne w stosunku do ustawy przed nowelizacją, warunki niezbędne dla otrzymania zezwolenia na osiedlenie się, nie jest niezgodny z art. 32 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto, że art. 24 a ust. 1 powołanej ustawy w zakresie, w jakim przepis ten pozbawia obywateli polskich uprawnienia do składania w tym trybie wniosku o połączenie ich z członkami rodziny - cudzoziemcami jest niezgodny z art. 32 i art. 2 Konstytucji RP, ponieważ różnicuje prawo obywateli polskich i cudzoziemców w przypadku łączenia rodzin.
Sąd wskazał także na potrzebę uwzględniania, przy rozstrzyganiu spraw prawno-pobytowych cudzoziemców, oprócz przepisów ustawy o cudzoziemcach, także przepisów Konstytucji RP oraz konwencji i umów międzynarodowych dotyczących praw dziecka, rodziny i macierzyństwa. Cudzoziemiec przebywający legalnie na terytorium RP zgodnie z art. 37 Konstytucji korzysta z wolności i praw w niej zapewnionych, dlatego stanowisko organów odmawiające udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na osiedlenie, uzasadnione jest wówczas, gdy przesłanki odmowy są wyraźnie sprecyzowane i dowodowo umotywowane oraz mają oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Z art. 23 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych wynika również, że rodzina jest naturalną, podstawową komórką społeczną i ma prawo do ochrony ze strony społeczeństwa i Państwa.
Zarzut naruszenia art. 141 par. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniono stwierdzeniem, iż zaskarżony wyrok nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej jego wydania; Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podał jakie przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania zostały naruszone w tuku postępowania administracyjnego oraz w jaki sposób naruszenie prawa przez organy administracji miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z żadnej z powołanych przez Sąd norm prawnych nie wynika bowiem obowiązek udzielenia zezwolenia na osiedlenie się cudzoziemcowi, współmałżonkowi lub członkowi rodziny obywatela polskiego, wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa. Przytoczone przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz konwencji międzynarodowych nie mogą stanowić podstawy udzielenia zezwolenia na osiedlenie się.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 141 par. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia oraz wskazań co do dalszego postępowania. Podnieść należy, iż powyższy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy wyłącznie braków uzasadnienia rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Celem uzasadnienia jest przedstawienie przez Sąd motywów, którymi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy w sposób umożliwiający kontrolę orzeczenia zarówno stronom postępowania jak i sądowi II instancji. Uzasadnienie ma jedynie charakter następczy w stosunku do rozstrzygnięcia i samo w sobie nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nawet zatem wadliwość uzasadnienia wyroku nie przesądza o potrzebie uchylenia zaskarżonego
rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest wprawdzie lakoniczne oraz powołano w nim postanowienia umów międzynarodowych bez dostatecznego rozważenia ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ale okoliczność powyższa nie ma wpływu na ocenę zasadności skargi.
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący musi bowiem nie tylko powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, ale także wykazać, że wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w art. 37 ust. 2 Konstytucji RP przewidziano możliwość ustanowienia w ustawie wyjątków od zasady korzystania z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji wobec cudzoziemców. Z zasady suwerenności państwa wynika prawo do regulowania zasad osiedlania się cudzoziemców na jego terenie. Ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach w art. 19 ust. 1 ustanawiała warunki udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się. Udzielenie powyższego zezwolenia, w chwili przyjazdu Jeleny S. do Polski, było możliwe, gdy bezpośrednio przed złożeniem wniosku cudzoziemiec przebywał w Polsce co najmniej przez 3 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Na skutek zmiany stanu prawnego uległy zaostrzeniu warunki, jakie powinna spełnić wnioskodawczyni, by uzyskać zezwolenie na osiedlenie
się. Wymagany przed 1 lipca 2001 r. okres co najmniej trzyletniego przebywania na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, został wydłużony do pięcioletniego nieprzerwanego okresu przebywania na podstawie wiz lub zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Przepis art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach został bowiem zmieniony na podstawie art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz o zmianie niektórych ustaw. Nowelizacja weszła w życie w dniu 1 lipca 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2003 r. w sprawie K 39/01, iż ustawodawca ma prawo, aby dostosowując prawo do zmieniających się warunków ruchu transgranicznego, ograniczyć lub też zmienić zasady regulujące osiedlanie się w Polsce. Ustawodawca mógł przyjąć, że samo przekroczenie granic Polski nie stanowiło wystarczającej przesłanki, aby cudzoziemiec mógł się spodziewać objęcia go korzystniejszymi dlań przepisami ustawy, jeżeli pod jej rządami nie spełnił założonych przez nią wymogów.
Jelena S. posiada, nieprzerwanie, kolejne, przedłużane zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony ze względu na zawarty z obywatelem Polski związek małżeński. We wniosku jako podstawę ubiegania się o udzielenie zezwolenia na osiedlenie z dnia 10 sierpnia 2001 r. podała połączenie z rodziną. W rozdziale I Konstytucji, określającym podstawy ustroju Rzeczypospolitej stwierdzono, iż małżeństwo i rodzina znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej, a w art. 71 Konstytucji zobowiązano Państwo do szczególnej troski o dobro rodziny. Podobne postanowienia znalazły się w art. 23 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych uchwalonego przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 16 grudnia 1966 r. i ratyfikowanego przez Polskę /Dz.U. 1977 nr 38 poz. 167 i 168/. Powołane przepisy nie ustanawiają jednak bezwzględnego prawa podmiotowego do uzyskania zezwolenia na osiedlenie się. W tym zakresie regulacja została pozostawiona prawu wewnętrznemu.
Instytucja łączenia rodzin wprowadzona została do ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 42 poz. 475 ze zm./.
Zgodnie żart. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach zezwolenie na osiedlenie może być udzielone cudzoziemcowi, który na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w celu połączenia z rodzina przebywał w Polsce przez okres 3 lat. Instytucja zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w celu połączenia z rodziną jest instytucją, która nie istniała w systemie polskiego prawa przed dniem 1 lipca 2001 r. Udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w celu połączenia z rodziną wymaga wydania decyzji administracyjnej przez właściwy organ. Zgodnie z art. 24a ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2001 r., na wniosek cudzoziemca - zamieszkującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, albo co najmniej 3 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, albo na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony wydanego w związku z nadaniem statusu uchodźcy, pozostającemu z wnioskodawcą w związku
małżeńskim uznawanym na gruncie prawa Rzeczypospolitej Polskiej - udziela się zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w celu połączenia się z rodziną.
Zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w celu połączenia z rodzina udziela się na okres 12 miesięcy /art. 24b ust. 1 cytowanej ustawy/. Samo zatem zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nawet gdy uzasadnione jest ono zamiarem połączenia z rodziną, nie może skutkować uznaniem, że został spełniony warunek z art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym po 1 lipca 2001 r. Wydanie decyzji administracyjnej o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w celu połączenia z rodziną, o której mowa w art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach, stało się możliwe od dnia 1 lipca 2001 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Reasumując, należy stwierdzić, że przesłanką udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się przed upływem pięciu lat nieprzerwanego pobytu na podstawie wiz lub zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jest pobyt w Polsce przez okres trzech lat wyłącznie na podstawie wydanego po dniu 1 lipca 2001 r. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w celu połączenia z rodziną.
Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 185 par. 1 i art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.