Tezy
- Nadzór właściwego ministra i wojewody nad działalnością Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i funduszy wojewódzkich /podmiotów administracji publicznej wykonujących zadania publiczne/ musi być rozumiany jako nadzór nad "wszelką działalnością" z którą związane jest podejmowanie uchwał /art. 419 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm./.
- Okoliczność, że podjęta z przekroczeniem kompetencji uchwała Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oddziałuje na stosunki cywilnoprawne, nie wyłącza jej spod kontroli sądu administracyjnego /art. 419 ust. 7 tej ustawy/.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od postanowienia z dnia 12 maja 2004 r. IV SA 2803/03 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczącego sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. z dnia 3 czerwca 2003 r. (...) w przedmiocie częściowego umorzenia pożyczki - uchyla zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie; stwierdza nieważność Uchwały (...) Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. z dnia 3 czerwca 2003 r.; (...).
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 maja 2004 r./IV SA 2803/03/ odrzucił skargę Wojewody M. na uchwałę nr 35/03 Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. z dnia 3 czerwca 2003 r. w przedmiocie częściowego umorzenia pożyczki.
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił że w dniu 18 grudnia 2002 r. zawarta została umowa pożyczki miedzy Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. a Henryką S. Udzielona pożyczka w kwocie 90.000 zł miała być spłacona w 6 ratach do 31 sierpnia 2004 r. W par. 12 umowy zawarto uzgodnienie, że pożyczkobiorca może się ubiegać o umorzenie części pożyczki po spełnieniu ustalonych warunków. W dniu 27 marca 2003 r. podpisany został aneks nr 1 do umowy, w którym ustalono spłatę w 2 ratach /72.000 do 31 marca 2003 i 18.000 do 30 kwietnia 2003 r./ Pismem z dnia 31 marca 2003 r. Henryka S. zwróciła się do Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. o umorzenie pozostałej do spłaty części pożyczki w kwocie 18.000 zł informując, że spełnione zostały wszystkie określone w par. 12 umowy warunki tego umorzenia.
Wobec nieuzyskania odpowiedzi do daty ustalonej w aneksie jako termin spłaty ostatniej raty Henryka S. spłaciła ostatnią ratę pożyczki.
W dniu 3 czerwca 2003 r. Rada Nadzorcza WFOŚiGW podjęła uchwałę nr 35/03 w której negatywnie ustosunkowała się do wniosku Henryki S.
Uchwałę tę zaskarżył do Sądu Wojewoda M. zarzucając sprzeczność z prawem /z art. 411 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska określającym warunki umorzenia pożyczki/. Skoro warunki ustawowe zostały spełnione przez pożyczkobiorcę to odmowa umorzenia powinna być szczegółowo uzasadniona a brak uzasadnienia świadczy o dowolności podjętej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Fundusz wniósł o jej oddalenie, podnosząc że w dacie rozpoznawania przez zarząd wniosku pożyczkobiorcy /w maju 2003 r./ i w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały - wniosek był bezprzedmiotowy z uwagi na nieistnienie długu, który mógłby być ewentualnie umorzony. Strony wypełniły warunki umowy i stosunek cywilnoprawny pomiędzy nimi wygasł a tym samym rozstrzygnięcie wniosku nie mogło być inne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę wyjaśnił że jako podstawę prawną zaskarżenia przedmiotowej uchwały pełnomocnik Wojewody wskazał art. 419 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627/. W myśl art. 419 ust. 6 i 7 powyższej ustawy organ nadzoru może zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwały Rady Nadzorczej Funduszu sprzeczne z prawem. Przepis art. 415 ust. 3 określa kompetencje Rady Nadzorczej. Możliwość zaskarżenia uchwały Rady Nadzorczej do sądu administracyjnego dotyczy tylko tych uchwał, które podejmowane są w sprawach wymienionych w art. 415 ust. 3, określającym kompetencje Rady Nadzorczej i nie obejmuje spraw z zakresu stosunków pomiędzy pożyczkodawcą i pożyczkobiorcą, wynikających z zawartej umowy pożyczki. Występujący w tych sprawach Fundusz występuje jako podmiot stosunku cywilnoprawnego a stanowisko podmiotu cywilnoprawnego, nawet wyrażone w formie uchwały organu kolegialnego skierowane do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie mającej
charakter sprawy cywilnej nie podlega kontroli sądu administracyjnego, ani na podstawie art. 419 ust. 6 i 7 powyższej ustawy, ani na podstawie art. 3 par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewoda zaskarżył powyższe postanowienie skargą kasacyjną i zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 419 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i art. 3 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wojewoda sprawuje nadzór nad uchwałami Rady Nadzorczej Funduszu zgodnie z art. 419 ust. 6 i 7, na podstawie kryterium zgodności z prawem. Wskazane przepisy nie przewidują żadnego przedmiotowego ograniczenia nadzoru. W związku z tym wojewoda może w ciągu 14 dni orzec o nieważności każdej uchwały Rady Nadzorczej lub po upływie tego terminu wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności każdej uchwały. Takie stanowisko wynika z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r./W 10/93 - OTK 1994 cz. II poz. 46/.Także w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. TK stwierdza że działając jako organ nadzoru wojewoda jest uprawniony do objęcia nadzorem również spraw podlegających
kompetencji sądów powszechnych. Kompetencje organów Wojewódzkiego Funduszu określa Prawo ochrony środowiska. Sąd powołał się na to, że Rada Nadzorcza m.in. uchwala zasady udzielania i umarzania pożyczek. W par. 19 ust. 2 uchwały nr 151/2000 z dnia 14 listopada 2000 r. Rada uchwaliła te zasady i ustaliła, że umarzanie pożyczek i udzielanie dotacji należy do Zarządu Funduszu. Wynika z tego ze Rada Nadzorcza nie była uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały ani jako organ administracji ani jako podmiot prawa cywilnego. Tym samym uchwała podjęta przez organ nieuprawniony winna być usunięta z obrotu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W myśl art. 412 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62,poz. 627 ze zm./ organami Narodowego i Wojewódzkiego Funduszu są Rada Nadzorcza i Zarząd. Przepis art. 414 ust. 1 i 3 /Sąd błędnie dwukrotnie powołał w uzasadnieniu art. 415 ust. 3 regulujący funkcje Prezesa Zarządu Narodowego Funduszu i prezesów zarządów funduszy wojewódzkich i nie mający w sprawie zastosowania/ określa zadania Rady Nadzorczej Funduszu i rad nadzorczych funduszy wojewódzkich. Do zadań Rady i wojewódzkich rad nadzorczych należy m.in. ustalanie zasad udzielania i umarzania pożyczek, udzielania dotacji oraz dopłat do oprocentowania preferencyjnych kredytów i pożyczek. Takie zasady, w ramach swoich kompetencji, uchwaliła Rada Nadzorcza WFOŚiGW w W. uchwałą nr 151/2000 z dnia 14 listopada 2000 r. W myśl par. 19 ust. 2 powyższej uchwały umarzanie pożyczek należy do Zarządu a nie do Rady. Podejmując uchwałę o odmowie częściowego umorzenia pożyczki udzielonej
Henryce S. Rada przekroczyła swoje kompetencje ustawowe określone powołanym wyżej przepisem art. 414 ust. 1 i 3 Prawa ochrony środowiska.
Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 419 ust. 6 i 7 Prawa ochrony środowiska. Dokonana przez Sąd wykładnia polegała na zawężającej interpretacji przepisu art. 419 powyższej ustawy, prowadzącej do wyłączenia zaskarżonej uchwały spod nadzoru wojewody a w konsekwencji spod kontroli sądu administracyjnego. Przepis art. 419 określa zakres i formy nadzoru ministra właściwego do spraw środowiska w stosunku do uchwał Narodowego Funduszu oraz wojewody w stosunku do wojewódzkich funduszy. Powołany przepis nie określa jakiejś sfery działalności tych funduszy która nie podlegałaby nadzorowi /mówi o "nadzorze nad działalnością"/. Ponieważ organy Narodowego Funduszu i funduszy wojewódzkich mają charakter kolegialny to formą ich działania są uchwały i w stosunku do tych uchwał wprowadzono ustawowy wymóg przekazywania w ciągu 7 dni od podjęcia organowi nadzoru. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano orzeczenia
Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego/uchwałę z dnia 27 września 1994 r. W 10/93,wyrok z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02/. Prawna regulacja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego i nadzoru nad działalnością Narodowego Funduszu i funduszy wojewódzkich jest co do zasady podobna a tym samym ustalenia Trybunału mogą stanowić wskazówkę pomocną przy interpretacji zakresu nadzoru o jakim mowa w art. 419 Prawa ochrony środowiska.
Nadzór właściwego ministra i wojewody nad działalnością Narodowego Funduszu i funduszy wojewódzkich /podmiotów administracji publicznej wykonujących zadania publiczne/ musi być rozumiany jako nadzór nad "wszelką działalnością" z którą związane jest podejmowanie uchwał.
Zgodnie z przepisem ust. 7 art. 419, po upływie terminu określonego w ust. 3, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu lub funduszy wojewódzkich ale może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W powyższym przepisie również nie wprowadzono ograniczeń w kwestii uchwał, które mogą być w tym trybie zaskarżone do sądu administracyjnego. Nie można zgodzić się zatem ze stanowiskiem, że podjęta przez Radę Nadzorczą WFOŚiGW - z przekroczeniem kompetencji ustawowych - uchwała w przedmiocie odmowy umorzenia części pożyczki, nie podlegała nadzorowi wojewody i kontroli sądu administracyjnego. Do kompetencji rad nadzorczych przedmiotowych funduszy należy uchwalanie zasad udzielania pożyczek, ich częściowego umarzania i dopłat do kredytów preferencyjnych. Uchwała w tym przedmiocie dotyczy gospodarowania środkami publicznymi, nie ma charakteru cywilnoprawnego chociaż oddziałuje na stosunki cywilnoprawne i w oczywisty sposób wiąże się także z prawami
i obowiązkami majątkowymi funduszy. Objęcie uchwał w tym przedmiocie nadzorem i kontrolą sądu administracyjnego nie może w świetle powołanych przepisów budzić wątpliwości.
Ponieważ nadzorowi organów Państwa podlega wszelka działalność Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu i rad nadzorczych wojewódzkich funduszy podejmowana w formie uchwał to okoliczność że podjęta, z przekroczeniem kompetencji ustawowych, uchwała Rady Nadzorczej WFOŚiGW oddziałuje na stosunki cywilnoprawne między pożyczkodawcą a pożyczkobiorcą nie wyłącza jej spod nadzoru ani spod kontroli sądu administracyjnego.
Tym samym zasadny jest także zarzut kasacji naruszenia przepisu art. 3 par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz. 1270/ poprzez odrzucenie skargi.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.