Tezy
Dopiero stwierdzenie naruszeń wskazanych w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./ po pisemnym ostrzeżeniu skutkuje wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia licencji. Przyjęcie innego rozumienia owego pisemnego ostrzeżenia przedsiębiorcy pozbawiałoby wskazany przepis jakiegokolwiek znaczenia normatywnego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2004 r. 6/II SA 148/03 w sprawie ze skargi Pawła B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. (...) w przedmiocie cofnięcia licencji przewozowej na wykonywanie międzynarodowego transportu przewozu osób - oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2004 r. 6/II SA 148/03 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 12 maja 2002 r. i utrzymaną przez nią w mocy decyzję tegoż organu z dnia 18 września 2002 r. w przedmiocie cofnięcia Pawłowi B. licencji przewozowej na wykonywanie międzynarodowego transportu przewozu osób.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść rozstrzygnięcia Ministra, wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 pkt 3 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "b" oraz art. 90 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./, cofającego licencję przywozową na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób udzieloną Pawłowi B., prowadzącemu działalność pod nazwą G. w W. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2b ustawy licencję cofa się, gdy posiadacz rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją, określone przepisami prawa. Organ uznał za udowodnione fakty udokumentowane protokołem z przeprowadzonej u przedsiębiorcy kontroli przez Państwową Inspekcję Pracy wraz z Wojewódzkim Inspektoratem Transportu Drogowego. W tym dokumencie stwierdzono naruszenie art. 10 ust. 3 Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe transporty drogowe /A./ /Dz.U. 1999 nr 94
poz. 1087/. W myśl powyższego przepisu umowy, dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe /A./, przedsiębiorca zobowiązany jest do prowadzenia dokumentacji w zakresie czasu pracy i odpoczynków zatrudnianych kierowców, tras jazdy pojazdów oraz liczby przejechanych kilometrów. Zgodnie z powołanym przepisem przedsiębiorca jest zobowiązany przechowywać wypełnione wykresówki co najmniej 12 miesięcy i przedstawiać je na żądanie funkcjonariuszy służb kontrolnych. Strona nie posiadała ich w czasie kontroli. Składane wyjaśnienia, dotyczące braku wykresówek - zdaniem strony zaginęły podczas wypadku - organ uznał za niewiarygodne. Trudno przyjąć, że wymagane prawem wykresówki z przewozów z okresu 12 miesięcy znajdowały się w pojeździe.
Czas pracy pracowników przedsiębiorca winien rejestrować także na podstawie art. 129 Kodeksu pracy. Zdaniem organu wskazane w protokole naruszenia miały charakter rażący z uwagi na ich wielokrotność oraz znajomość obowiązującego prawa przez przedsiębiorcę prowadzącego międzynarodowy transport drogowy.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Paweł B., podnosząc, że cofnięcie licencji oparto na braku tarcz tachografu. Jako posiadacz jednego autokaru i będąc jednocześnie kierowcą przechowywał tarcze tachografu w autokarze, traktowanym jako biuro i miejsce pracy. Tarcze zaginęły na skutek wypadku w Rumunii.
Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi.
Rozpatrując wniesioną skargę na podstawie art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie będąc związanym granicami skargi na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ uchylił obie decyzje.
Zdaniem sądu zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Umowa Europejska dotycząca pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe transporty drogowe /A./ /Dz.U. 1999 nr 94 poz. 1087/ wiąże Polskę od 10 lipca 1993 r. Na podstawie tej umowy nałożono na przedsiębiorców obowiązek przechowywania wykresówek co najmniej przez okres 12 miesięcy od daty ostatniej rejestracji i przedstawiania ich na żądanie funkcjonariuszy służb kontrolnych. Jednocześnie z art. 10 ust. 1 tej umowy wynika, iż Umawiające się Strony zarządzą instalowanie i używanie w pojazdach zarejestrowanych na ich terytorium przyrządu kontrolnego, zgodnie z wymaganiami określonymi w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązek zarządzenia instalowania i używania przyrządów kontrolnych został nałożony na państwo jako stronę umowy międzynarodowej. Polska jako Umawiająca się Strona wprowadziła przepisy dotyczące tego obowiązku ustawą z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców /Dz.U. nr 123 poz. 1354/. Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy w pojazdach samochodowych używanych do przewozu osób /pasażerów/ i
rzeczy, z wyłączeniem pojazdów wymienionych w art. 5 oraz z zastrzeżeniem art. 34, należy instalować i użytkować przyrządy kontrolne. Konstrukcję, instalację, działanie i kontrolę przyrządów kontrolnych określają odrębne przepisy. Ustawa weszła w życie z dniem 1 października 2002 r.
Brak przechowywania tarcz tachografu /urządzeń kontrolnych/ przez przedsiębiorcę był podstawą wydania w dniu 18 września 2002 r. decyzji cofającej licencję na wykonywanie międzynarodowego transportu, utrzymanej w mocy decyzją z dnia 12 grudnia 2002 r. Przedsiębiorca nie miał zatem przed dniem 1 października 2002 r. obowiązku instalacji i używania wykresówek /tarcza rejestrująca w postaci wykresu wskazania przyrządu kontrolnego/. Decyzja wydana z powołaniem się przepis Umowy Europejskiej, który został wprowadzony z dniem 1 października 2002 r. została wydana z naruszeniem prawa.
Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem również przepisów procesowych. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż organ oparł swoje rozstrzygnięcie na udowodnionych faktach, udokumentowanych w protokole. W aktach sprawy przesłanych Sądowi brak jest protokołu, który miał dokumentować zarzuty /fakty/, będących podstawą podjętej decyzji, co uniemożliwia kontrole legalności wydanych decyzji.
Jednocześnie w myśl ust. 2 artykułu 15 cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 powinno być poprzedzone pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji. Przepis ten zatem wprowadza jako zasadę, że cofnięcie licencji następuję, jeżeli pomimo ostrzeżenia przedsiębiorca dopuszcza się naruszeń wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Organ po stwierdzeniu naruszeń licencji lub innych warunków powinien zgodnie z wyżej wskazaną procedurą ostrzec pisemnie przedsiębiorcę. Dopiero stwierdzenie naruszeń po pisemnym ostrzeżeniu skutkuje wszczęciem postępowania, w wyniku którego zostanie cofnięta licencja. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym podważałoby sens ostrzeżenia, skoro cofnięcie licencji jest obligatoryjne w przypadku stwierdzenia naruszeń wskazanych w art. 15 ust. 1 pkt 2. Z istoty ostrzeżenie wynika, iż jest to upomnienie, wskazanie działań, jakie zostaną podjęte wobec przedsiębiorcy,
który pomimo pisemnego ostrzeżenia dopuszcza się naruszeń skutkujących cofnięciem licencji.
Organ wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia licencji i podjął decyzję o cofnięciu licencji bez ustalenia, czy po pisemnym ostrzeżeniu przedsiębiorca dopuścił się naruszeń z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, co w ocenie Sądu stanowi naruszenie przepisów w stopniu uzasadniającym uchylenie obu decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury, prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego /art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ przez oparcie zaskarżonego wyroku na przepisie, który nie obowiązywał w dacie wydania decyzji, art. 2 Konstytucji RP polegającego na niezastosowaniu zasady lex retro non agit, naruszenie art. 129 przez nie uwzględnienie tego przepisu nakładającego na pracodawcę obowiązek ewidencjonowania czasu pracy. Minister wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie wyroku i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa.
W dacie wydawania kontrolowanych przez Sąd decyzji w zakresie transportu drogowego obowiązywał stan prawny regulowany ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371/. Przepis art. 15 ust. 2 tej ustawy brzmiał: "Cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 powinno być poprzedzone pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji". Przepis ten, zdaniem Ministra, skonstruowany był w sposób jasny i zrozumiały, a jego wykładnia gramatyczna nie pozostawiała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym został zmieniony dopiero ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 149 poz. 1452/, która weszła w życie w dniu 28 września 2003 r. Ustawa ta w art. 1 pkt 10 ust. b nadała przepisowi art. 15 ust. 2 nowe następujące brzmienie: "Cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. "a", "b", "d" oraz lit. "e"
poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji". W porównaniu do poprzednio obowiązującego zapisu art. 15 ust. 2, ustawa wprowadziła zasadniczą zmianę, nakładającą na organ po pisemnym ostrzeżeniu przedsiębiorcy obowiązek ponownego skontrolowania przedsiębiorcy celem stwierdzenia naruszeń warunków wykonywania licencji. Dopiero stwierdzenie naruszeń po pisemnym ostrzeżeniu skutkować ma wszczęciem postępowania, w wyniku którego zostanie cofnięta licencja. Zdaniem skarżącego Sąd dokonał oceny zdarzeń, będących przedmiotem kontrolowanych decyzji z dnia 12 maja 2002 r. oraz z dnia 18 września 2002 r. w oparciu o przepis obowiązujący od dnia 28 września 2003 r. Tym samym wbrew konstytucyjnej zasadzie lex retro non agit, zakazującej wstecznego działania prawa, zastosował stan prawny do okresu poprzedzającego jego obowiązywanie. Jak zostało niejednokrotnie wskazane w orzecznictwie Naczelnego
Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, przewidziana w art. 3 Kodeksu cywilnego zasada nieretroakcji aczkolwiek odnosząca się bezpośrednio jedynie do stosunków cywilnoprawnych, została uznana za ogólną zasadę porządku prawnego w państwie prawnym, co nadaje jej walor "ponadgałęziowy". Tym samym ocena obowiązywania ustawy w czasie dokonana na gruncie prawa administracyjnego w oparciu o powołaną wyżej zasadę lex retro non agit, jest w pełni zasadna. Sąd ponadto pominął w swych rozważaniach kwestię obowiązku ewidencjonowania czasu pracy ciążącego na pracodawcy, a wynikającego z art. 129[11] Kodeksu pracy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Sąd odwoławczy rozpoznając skargę kasacyjną na podstawie art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ jest związany granicami skargi, pod uwagę bierze jednak z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wskazana w art. 183 par. 2 powołanej ustawy.
Rozpoznając skargę w granicach jej podstaw Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, iż podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest trafny.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji zastosował przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o transporcie drogowym w pierwotnym brzmieniu. Przepis ten stanowił, że cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 powinno być poprzedzone pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji.
Trafnie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny, że dopiero stwierdzenie naruszeń wskazanych w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy po pisemnym ostrzeżeniu skutkuje wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia licencji. Przyjęcie innego rozumienia owego pisemnego ostrzeżenia przedsiębiorcy pozbawiałoby wskazany przepis jakiegokolwiek znaczenia normatywnego.
Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia odpowiada także znaczeniu pojęcia ostrzeżenie.
Według słownika Języka Polskiego - Wyd. Naukowe PWN W-wa 1992 str. 589 "ostrzeżenie" to przestroga, napomnienie. Z istoty użytego przez ustawodawcę określenia wynikało więc, iż wszczęcie postępowania mogło nastąpić tylko w przypadku nieskuteczności ostrzeżenia.
Dokonana ustawą z dnia 28 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 149 poz. 1482/ nowelizacja przepisu art. 15 ust. 2, w wyniku której przepis ten, przewiduje, iż cofnięcie licencji we wskazanych przypadkach poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji - usuwa powstałe w praktyce wątpliwości co do stosowania tego przepisu. Jednakże nowelizacja ta nie wprowadziła istotnej zmiany, jak twierdzi w skardze kasacyjnej Minister.
Rozumienie pierwotnej treści art. 15 ust. 2 ustawy w sposób przedstawiony przez organ nadawałoby ostrzeżeniu rolę, nie posiadającej żadnego znaczenia czynności, poprzedzającej wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia licencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował więc przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonych decyzji.
Z powyższych względów nie jest zasadnym zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 129[11] Kodeksu pracy.
W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.