Tezy
Wykładnia prawa prowadząca do obciążenia gminy karą pieniężną dwukrotnie wyższą od tej, którą miałaby ponieść, gdyby nie miał miejsca proces harmonizacji prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, poprzez zastosowanie do zdarzenia mającego miejsce w kwietniu 1997 r. ustawy z czerwca 1997 roku nie tylko nie odpowiada prawu, lecz jest również sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP, wobec niezgodności z prawem oraz zasadami sprawiedliwości społecznej.
Kilkakrotne następujące po sobie zmiany przepisów o odpadach ściśle wiążące się z harmonizacją prawa w związku z przygotowaniami wejścia Polski do Unii Europejskiej także nie powinny działać na niekorzyść gminy. Przeciwne rozumowanie prowadzi do zachwiania zasady pewności /stabilności/ prawa.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2004 r. IV SA 4349/02 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 września 2002 r. w przedmiocie kary za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Gminy M. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 września 2002 r. w przedmiocie kar za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż decyzją tą została uchylona decyzja organu pierwszej instancji i umorzone postępowanie przed tym organem ze względu na to, iż wprawdzie przepis art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach przewidywał podwyższenie odroczonej kary łącznej, jeżeli przedsięwzięcia, o których mowa w ust. 2 tego przepisu nie zostały w terminie zrealizowane, jednakże w niniejszej sprawie odroczenie terminu płatności kary łącznej nastąpiło na podstawie art. 110c ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, a nie na podstawie ustawy o odpadach, wobec braku przepisu przejściowego w ustawie o odpadach, który dawałby podstawę do podwyższenia kary pieniężnej, gdy nie zostały
dopełnione warunki odroczenia ustalone pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. - decyzję organu I instancji należało uchylić, a postępowanie w sprawie umorzyć.
Skargę na tę decyzję wniósł Burmistrz Gminy M., podnosząc zarzuty odnoszące się do zasadności wymierzenia kary łącznej decyzją z dnia 24 stycznia 1997 r., których nie wziął pod uwagę organ wydający zaskarżoną decyzję, jak też okoliczności, iż zachowanie warunków odroczenia kary okazało się niemożliwe z przyczyn niezależnych od strony skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie jest zasadna, bowiem organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie był uprawniony do dokonania oceny decyzji z dnia 24 stycznia 1997 r. o ustaleniu kary łącznej, która jest decyzją ostateczną i może być wzruszona jedynie w jednym z trybów nadzwyczajnych, wskazanych w art. 16 Kpa Sąd podkreślił, iż uchylił zaskarżoną decyzję z innych przyczyn, niż podnoszone w skardze.
Z urzędu Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana w dniu 27 września 2002 r., a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 września 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627/. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 100 poz. 1085 ze zm./ - ustawa o ochronie środowiska weszła w życie z dniem 1 października 2001 r. z wyjątkiem art. 201-219, art. 272-321 i art. 401 ust. 2, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. "za korzystanie ze środowiska, które miało miejsce w okresie do dnia 31 grudnia 2001 r. w sprawach (...) opłat za składowanie odpadów oraz w sprawach administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy dotychczasowe", ust. 3 zaś tego przepisu stanowi, że w sprawach kar pieniężnych, których termin płatności został odroczony przed dniem wejścia w życie art. 272-321 Prawo ochrony środowiska stosuje
się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. do spraw wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się przepisy tej ustawy. Sprawa, której przedmiotem jest podwyższenie kary za składowanie odpadów, została wszczęta po wejściu w życie ustawy o odpadach. Zgodnie zatem z art. 40 ust. 7 kara mogłaby być umorzona tylko wówczas, gdyby zostały wykonane terminowo przedsięwzięcia będące podstawą odroczenia płatności łącznej kary pieniężnej i gdyby zostały usunięte przyczyny wymierzenia tej kary, zaś w sprawie jest niesporne, że taka sytuacja nie zaistniała.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina M. reprezentowana przez adwokata Marcina W., zaskarżając wyrok w całości oraz opierając skargę kasacyjną na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego - art. 61 ustawy o odpadach z dnia 27 czerwca 1997 r., art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach i zmianie niektórych innych ustaw z dnia 27 lipca 2001 r. przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż przepisy te stanowią podstawę prawną do podwyższenia nałożonej na skarżącego kary pieniężnej za gromadzenie odpadów w miejscu nieprzeznaczonym na ten cel, jak też nieuwzględnieniu, iż odroczenie terminu płatności kary nastąpiło na podstawie art. 110c ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, a nie na podstawie ustawy o odpadach z dnia 27 czerwca 1997 r. Przepis art. 61 odnosi się do przypadków, kiedy sprawy były w toku załatwiania. Ustawa o odpadach nie zawierała podstawy prawnej do podwyższenia kary pieniężnej, gdy nie dopełniono warunków odroczenia kary udzielonego pod rządami ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska,
2/ naruszeniu przepisów postępowania, to jest art. 134 par. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "ustawą procesową", bowiem Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
W skardze kasacyjnej Gminy M. wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż sprawa podwyższenia kary pieniężnej ma swoje źródło w uprzedniej decyzji o odroczeniu terminu płatności kary, bowiem decyzja o podwyższeniu płatności kary nie zapadłaby, gdyby nie istniała wcześniej wydana decyzja o odroczeniu kary, czy też decyzja o wymierzeniu kary. Wydana na podstawie art. 110c ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska decyzja o odroczeniu terminu płatności kary była ostateczna w dacie wejścia w życie ustawy o odpadach z 1997 r. Przepis art. 61 tej ustawy dotyczył spraw, które w dniu jej wejścia w życie były w toku załatwiania. Ponadto w ustawie o odpadach z 1997 r. brak jest przepisu przejściowego upoważniającego do podwyższenia kary pieniężnej, gdy niedopełnione są warunki odroczenia tej kary udzielone pod rządami ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Naruszenie art. 134 par. 2 ustawy procesowej strona upatruje w tym, iż Sąd wydał wyrok na niekorzyść tej strony, która wniosła skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także Główny Inspektor Ochrony Środowiska reprezentowany przez radcę prawnego Marię S., opierając tę skargę na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 25 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw,
2/ naruszeniu przepisów postępowania - art. 145 ustawy procesowej mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W tej skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Gminy M.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, iż Sąd powołał się na art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw stwierdzając, że do kar odroczonych przed dniem 1 października 2001 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest ustawę z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach. Dokonana przez Sąd wykładnia przepisu art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. jest w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną błędna, bowiem przepis ten w zakresie odpadów komunalnych nie może dotyczyć kar, których termin odroczenia miał miejsce jeszcze przed dniem 1 stycznia 1998 r., czyli przed wejściem w życie ustawy o odpadach, która obowiązywała od dnia 1 stycznia 1998 r. do dnia 1 października 2001 r. Przepis ten w ocenie strony może dotyczyć wyłącznie decyzji o odroczeniu terminu płatności kary wydanych w oparciu o ustawę o odpadach z 1997 r.
W skardze kasacyjnej podkreśla się ponadto, iż chodzi w sprawie o kary za składowanie odpadów komunalnych, wymierzone i odroczone na podstawie przepisów obowiązujących do końca 1997 r., które przewidywały podwyższenie kary odroczonej o 50 procent w razie niezrealizowania warunku wykonania i oddania do użytku inwestycji zapewniającej usunięcie przyczyn naliczenia kary, co ma kluczowe znaczenie. Od dnia 1 stycznia 1998 r. obowiązywała ustawa o odpadach, która spowodowała uchylenie przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska dotyczących ochrony środowiska przed odpadami. Przepisy tej ustawy nie zawierały postanowień dotyczących decyzji o odroczeniu płatności kar wydanych na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, jak też wprowadziły inne skutki niezrealizowania w odpowiednim okresie przedsięwzięcia usuwającego naruszenie środowiska, bardziej obciążające finansowo stronę, przy czym z art. 25 i następnych tej ustawy wynikało, że w ogóle nie podlega karze gromadzenie odpadów komunalnych
w sposób niedozwolony czy też w miejscach niedozwolonych. Z tej przyczyny, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nie ma możliwości podwyższenia kary za składowanie odpadów komunalnych odroczonej na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Sąd natomiast przyjął, że w omawianej sytuacji można stosować przepisy ustawy o odpadach z 1997 r., mimo że w przepisach przejściowych brak odpowiedniej regulacji, zaś w art. 51 ustawy o odpadach jest mowa jedynie o sprawach, które były w toku załatwiania.
Niezależnie od powyższego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważa się, iż wykładnia zastosowana w zaskarżonym wyroku prowadzi do sytuacji, w której gmina zostaje ukarana podwyższeniem kary do wysokości 100 procent, mimo iż w momencie odraczania przepisy przewidywały podwyższenie kary o 50 procent, zaś przepisy przejściowe nie regulowały w ogóle sprawy odroczenia kar pieniężnych za odpady wymierzone przed dniem wejścia ich w życie, zaś inna gmina w ogóle nie jest karana pod rządami tych samych przepisów, to jest ustawy o odpadach z 1997 r. Nie jest także zrozumiałe stwierdzenie Sądu, iż przedmiotowa kara mogłaby być umorzona tylko w przypadku terminowej realizacji przedsięwzięcia, w sytuacji gdy umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji zaskarżoną decyzją powoduje tylko to, iż kara nie ulega podwyższeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, iż niewątpliwie słuszny jest zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej Gminy M. co do tego, że został naruszony zaskarżonym wyrokiem przepis art. 134 par. 2 ustawy procesowej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż skargę do Sądu I instancji Gmina wniosła w wyniku nieporozumienia, sądząc, że uzyska całkowite uwolnienie od kar z tytułu składowania odpadów komunalnych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, podczas gdy przedmiotem zaskarżonej decyzji było tylko podwyższenie tej kary. Skoro zatem Gmina w istocie skarżyła korzystną dla siebie decyzję organu centralnego, gdyż orzekającą o umorzeniu postępowania przed organem administracji publicznej w przedmiocie podwyższenia kary pieniężnej, Sąd uchylając zaskarżoną decyzję stosownie do art. 134 par. 2 ustawy procesowej miał obowiązek wykazać, że decyzją tą zostało naruszone prawo w stopniu skutkującym stwierdzenie nieważności tej decyzji. Jak to wynika natomiast z uzasadnienia
zaskarżonego wyroku, Sąd w ogóle nie zajął się rozważeniem dopuszczalności wzruszenia decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w aspekcie art. 134 par. 2 ustawy procesowej.
Już tylko stwierdzona wyżej wadliwość zaskarżonego wyroku uzasadnia jego uchylenie na podstawie art. 185 par. 1 ustawy procesowej.
Należy jednak odnieść się również do pozostałych zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych, a to dotyczących wadliwego przyjęcia, iż z mocy art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo ochrony środowiska, ustawę o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw możliwe było orzeczenie, że przedmiotowa kara powinna być podwyższona na podstawie przepisów ustawy o odpadach z 1997 r., co skutkuje podwyższeniem jej o 100 procent, a nie jak to przewidywały przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r. mającej zastosowanie w dacie orzekania o odroczeniu płatności kary - o 50 procent.
Analizując przepis art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., należało zważyć nie tylko na gramatyczną wykładnię powyższego przepisu, ale również wykładnię funkcjonalną /celowościową/.
Wykładnia gramatyczna wydaje się być oczywista, przepisy dotychczasowe bowiem to ewidentnie takie przepisy, które poprzedzają określoną regulację. Problem pojawia się dopiero w momencie, kiedy musimy ustalić, które to są przepisy poprzedzające daną ustawę, będące przepisami dotychczasowymi.
Skoro w art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw mowa jest o tym, że w sprawie kar pieniężnych, których termin płatności został odroczony przed wejściem w życie art. 272-321 Prawa ochrony środowiska stosuje się przepisy dotychczasowe, w mojej ocenie należy przyjąć, że tymi dotychczasowymi przepisami mogłyby być ewentualnie regulujące kwestię kar pieniężnych przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r., w czasie obowiązywania których zostały wydane zarówno decyzja o ustaleniu kary łącznej, jak i decyzja o odroczeniu płatności tej kary w niniejszej sprawie, gdyby następnie nie nastąpiły regulacje korzystniejsze dla gminy, na co powołuje się skarga kasacyjna Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wskazując, że w dacie orzekania o podwyższeniu kary nie było już podstaw do jej podwyższenia. Brak jest natomiast racjonalnego uzasadnienia dla poglądu, iż przepisy dotychczasowe, to przepisy
ustawy o odpadach, w takim zakresie, jaki uprawnia do podwyższenia kary o 100 procent.
Należy przede wszystkim mieć na uwadze, że w odniesieniu do gminy, która ubiegała się o odroczenie płatności ustalonej ostateczną decyzją kary łącznej i uzyskała decyzję uwzględniającą jej wniosek /z tej przyczyny, że realizuje określoną inwestycję/ w czasie obowiązywania ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r., znającej warunki tej decyzji oraz określone ustawowo skutki /sankcję/ niezrealizowania inwestycji w czasie odroczenia kary /podwyższenie kary o 50 procent/, nie może mieć miejsce zaskakiwanie stosowaniem w stosunku do niej późniejszych norm prawnych wprowadzających w analogicznym stanie faktycznym zdecydowane pogorszenie sytuacji /podwyższenie kary o 100 procent/. Wykładnię przepisów prawa akceptującą takie pogorszenie sytuacji gminy, można uznać za naruszającą przyjętą w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadę ochrony praw nabytych.
Należy mieć ponadto na uwadze, iż już od 13 lat trwa proces harmonizacji prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej. Stopniowo prawo polskie jest dostosowywane do prawa wspólnotowego. Ochrona środowiska stanowi obszar działalności UE o wyjątkowej pozycji, obejmuje obszary, w których Wspólnota wykazuje dużą aktywność, ze względu zwłaszcza na wpływ prawa ekologicznego na funkcjonowanie rynku. Wspólnotowe regulacje prawne, oddziaływające na prawo wewnętrzne państw, muszą zapewnić spójność działań gospodarczych z działaniami na rzecz ochrony środowiska, czyli realizację czterech podstawowych zasad funkcjonowania rynku wewnętrznego: swobody przepływu osób, towarów, usług i kapitału oraz muszą stwarzać warunki dla niezakłóconego działania konkurencji na rynku wewnętrznym przy jednoczesnym dążeniu do poprawy jakości środowiska. Dotyczy to problematyki odpadów.
Z dniem wejścia Polski do Unii Europejskiej dyrektywy dotyczące odpadów stały się źródłem obowiązującego prawa w stosunku do podmiotów polskich bądź przez wprowadzenie wynikających z nich obowiązków dla organów Państwa w przepisach prawa krajowego, bądź bezpośrednio.
W okresie przedakcesyjnym przepisy prawa pochodnego UE /dyrektywy o odpadach/ służyły jako "wzorzec" wskazujący kierunek zmian w prawodawstwie krajowym dla zapewnienia zgodności tego prawa z prawem UE.
W art. 80 Układu Europejskiego formułuje się w sposób ogólny cele i zadania w ramach ochrony środowiska, przewidując zbliżanie przepisów prawnych w tej dziedzinie, głównie norm i przepisów technicznych. W ust. 1 mowa jest o tym, że strony będą rozwijać i umacniać współpracę w tak ważnej dziedzinie, jaką jest walka z pogarszającym się stanem środowiska naturalnego, którą strony uznały za zadanie priorytetowe. Ta współpraca ma polegać między innymi na zmniejszaniu ilości odpadów, ich utylizacji i bezpiecznym dla środowiska odprowadzaniu.
Jednocześnie należy zauważyć, że przepisów prawa wspólnotowego nie powinno się zasadniczo stosować retroaktywnie do stosunków, które zaistniały przed dniem akcesji, gdyż podważałoby to podstawowe zasady prawne, respektowane również w Unii Europejskiej, to jest zasadę pewności prawa oraz zasadę zakazu retroakcji. Przyznanie normom prawa wspólnotowego możliwości działania wstecz zostało w orzecznictwie ETS uzależnione od konieczności uzasadnienia szczególnego celu przepisu.
W orzeczeniu C-98/78 Racke określono konieczne przesłanki dla zastosowania retroakcji, w przypadku gdy działanie retroaktywne przepisu nie jest w nim expressis verbis określone, lecz wynika z brzmienia normy w nim zawartej, a mianowicie:
1/ cel przepisu nie może zostać osiągnięty inaczej, albo konieczność zastosowania retroakcji wynika z brzmienia przepisu nadrzędnego,
2/ nie dochodzi do naruszenia zasady zaufania.
Dla zastosowania retroakcji konieczne jest kumulatywne spełnienie powyższych przesłanek /sprawa C-368/89 Cristopoltoni/.
Z punktu widzenia zasady zaufania i zasady pewności prawa zastosowanie przepisów wspólnotowych do zdarzeń prawnych powstałych przed wejściem w życie traktatu akcesyjnego nie może być uznane za możliwe.
W procesie harmonizacji prawa ochrony środowiska dotyczącego odpadów pierwszą ustawą była ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach /Dz.U. nr 96 poz. 592 ze zm./, następną zaś ustawa o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. /Dz.U. nr 62 poz. 628 ze zm./ oraz ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 100 poz. 1085 ze zm./.
W literaturze prawniczej zauważa się, iż ustawa z 1997 r. o odpadach mimo przejścia przez krajową procedurę badania zgodności proponowanych rozwiązań z prawem UE, była z tym prawem ewidentnie sprzeczna /patrz ustawa o odpadach, Komentarz pod redakcją Jana Jerzmańskiego, Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2002, str. 11/. Warunek zgodności z prawem UE w zasadzie spełnia dopiero ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
Na system regulacji zagadnień związanych z gospodarowaniem odpadami, dość nieprzejrzysty i skomplikowany, składa się kilkadziesiąt aktów prawnych różnej rangi, które w mniej lub bardziej pośredni sposób dotyczą danej problematyki. Sensu stricto odnoszą się do problematyki odpadów ustawy: - ustawa z 2001 r. o odpadach, - ustawa z 2001 r. Prawo ochrony środowiska, - ustawa z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, - ustawa z 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, - ustawa z 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej.
W okresie przejściowym istotną zaś rolę odgrywały postanowienia ustawy z 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
W rozpatrywanej sprawie decyzja w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej łącznej została wydana w dniu 24 stycznia 1997 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B., zaś decyzja tego organu o odroczeniu terminu płatności kary została wydana w dniu 23 kwietnia 1997 r. Decyzje te zatem pochodziły z okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach, którą został zapoczątkowany okres harmonizacji prawa z prawem UE w określonej dziedzinie.
Należy uznać więc, że zdarzenia, których dotyczyła decyzja z dnia 3 czerwca 2002 r. o podwyższeniu kary zaistniały wcześniej, zanim została uchwalona ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. Dodatkowo należy zważyć, że w sprawie tej chodzi o odpady komunalne, co do których /ze względu na wymogi UE/, przepisy o odpadach stosuje się z pewnymi modyfikacjami, na co wskazuje się w skardze kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.
W świetle powyższego, z pominięciem rozważenia sprawy z zastosowaniem wykładni celowościowej /funkcjonalnej/, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przepisy dotychczasowe w rozumieniu art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. to w niniejszej sprawie art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach. Sąd nie wziął przy tym pod uwagę, że rozpatrywał skargę Gminy, która ją wniosła nie rozumiejąc, że skarży decyzję dla niej korzystną. Brak świadomości i doświadczenia Gminy zaowocował orzeczeniem Sądu I instancji niekorzystnym dla tej Gminy.
Wykładnia prawa prowadząca do obciążenia Gminy karą pieniężną dwukrotnie wyższą od tej, którą miałaby ponieść, gdyby nie miał miejsca proces harmonizacji prawa krajowego z prawem UE, poprzez zastosowanie do zdarzenia mającego miejsce w kwietniu 1997 r. ustawy z czerwca 1997 r. roku nie tylko nie odpowiada prawu, lecz jest również sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP, wobec niezgodności z prawem oraz zasadami sprawiedliwości społecznej. Gmina uzyskując decyzję o odroczeniu płatności kary pieniężnej w określonym stanie prawnym /według przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r./ mając zaufanie do prawa i organów władzy państwowej mogła się spodziewać, że jej sytuacja nie ulegnie pogorszeniu, a zwłaszcza tak poważnemu. Podwyższenie kary o 50 procent przewidywane ustawą z 1980 r. w wyniku wykładni prawa przyjętej w zaskarżonym wyroku sądu administracyjnego zostało zastąpione podwyższeniem o 100 procent.
Kilkakrotne następujące po sobie zmiany przepisów o odpadach ściśle wiążące się z harmonizacją prawa w związku z przygotowaniami wejścia Polski do UE także nie powinny działać na niekorzyść gminy. Przeciwne rozumowanie prowadzi do zachwiania zasady pewności /stabilności/ prawa.
To co zostało powiedziane wyżej ściśle się wiąże z procesem ustalania, jaka była wola ustawodawcy /a więc zamiar osiągnięcia zakładanych i uzasadnionych celów, przy założeniu doprowadzenia do racjonalnych i praworządnych decyzji administracyjnych i sądowych/, w zastosowaniu klauzuli odsyłającej do przepisów "dotychczasowych" w zakwestionowanym w skargach kasacyjnych art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.
Takie wartości, jak sprawiedliwość i słuszność w stosowaniu prawa /rozumieniu prawnej regulacji/ w zestawieniu z założeniem, iż ustawodawca jest zawsze racjonalny, oraz przy uwzględnieniu sytuacji, iż przedmiotowy przepis został wprowadzony w sytuacji głębokich zmian /które przy tym następowały w kilku etapach/ uregulowań prawnych w dziedzinie ochrony środowiska, w mojej ocenie są wartościami, które należy brać pod uwagę przy dokonywaniu wykładni normy prawnej, w przeciwieństwie do posługiwania się wyłącznie wartościami formalnymi, wskazującymi na sposób posługiwania się gramatyczną treścią prawa. Niewystarczające jest posłużenie się wykładnią językową, lecz zachodzi konieczność równoległego przeprowadzenia analizy językowo-systemowej i celowościowo-funkcjonalnej, przy czym ze względu właśnie na wymogi praworządności rozumianej w aspekcie urzeczywistnienia zasad sprawiedliwości społecznej /art. 2 Konstytucji RP/, w razie ewentualnego stwierdzenia konfliktu między wykładnią językową a pozostałymi rodzajami
wykładni, te ostatnie powinny uzyskać przewagę.
W kwestii stosowania prawa dawnego do stosunków prawnych powstałych pod rządami "starego prawa" w aspekcie techniki legislacyjnej można spotkać w literaturze prawniczej stanowisko, iż rozstrzygnięcia intertemporalne znajdują uzasadnienie w wartościach, których naruszenie powodowałoby naruszenie zaufania obywateli do prawa, albo powodowało swoisty stan dualizmu prawnego.
Jak to podkreśla Jarosław Mikołajewicz - Prawo intertemporalne, Zagadnienia teoretyczne, Wydawnictwo PRINTER, Poznań 2000 r., str. 107, w przypadku zastosowania zasady dalszego stosowania "prawa dawnego" zapewne w sposób najpełniejszy jest chroniona wolność jednostek, które według własnej woli, z poszanowaniem praw innych i przyjmując odpowiedzialność za swoje decyzje, ukształtowały swoje sytuacje prawne. Chronione jest także zaufanie obywateli do prawa, którzy mogą przypuszczać, także na przyszłość, iż nie będą zaskakiwani zmianami prawa. Autor w tym zakresie odwołuje się do pracy S. Wronkowskiej, Zmiany w systemie prawnym, str. 5, 8 i 9.
J. Mikołajewicz, podzielając pogląd E. Łętowskiej i S. Wronkowskiej w kwestii regulacji intertemporalnych opartych na zasadzie dalszego stosowania "prawa starego" zauważa, że nie tylko służą one ochronie wolności działania tych podmiotów prawa, które zgodnie z tym "prawem starym" ukształtowały swoje sytuacje prawne, a które w innym przypadku mogłyby ulec nieprzewidywalnemu dla tych podmiotów przekształceniu lub nawet zniesieniu, ale również wolności działania tych podmiotów w przyszłości, według reguł, co do których posiadały odpowiednią wiedzę w chwili podjęcia decyzji o uwikłaniu się w określoną sytuację prawną i których stosowanie zakładały, kształtując swoją sytuację prawną. Zasada ta jest zatem ugruntowana w wartości, jaką jest bezpieczeństwo prawne, pojmowane jako niezaskakiwanie zainteresowanych podmiotów nagłymi zmianami prawa powodującymi zmianę ich sytuacji prawnych. /patrz J. Mikołajewicz, Prawo Intertemporalne, Zagadnienia teoretyczne, Wyd. PRINTER, Poznań 2000 r., str. 110./. Problem występujący
w omawianej sprawie dotyczy też ściśle konstytucyjnej zasady państwa prawnego, rozumianej jako zasada zaufania obywateli do państwa i zasada ochrony praw nabytych jako podstawy norm intertemporalnych. Ta problematyka jest przedmiotem pracy Piotra Tuleja p.t. Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego /Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997 r. z. 1/.
Autor zauważa, że z zasady zaufania obywateli do państwa wynika obowiązek kształtowania prawa w sposób jasny, spójny i zrozumiały dla obywateli, dający im gwarancję stabilności prawa. Prawodawca powinien stanowić prawo w sposób, który nie zaskakiwałby adresatów norm prawnych, szczególnie wtedy, gdy zmiana prawa jest dla nich niekorzystna.
Pod tym względem Trybunał Konstytucyjny ocenia konstytucyjność poszczególnych reguł intertemporalnych. W odniesieniu do ochrony praw nabytych, którą TK wywodzi z zasady zaufania, będącej elementem zasady państwa prawnego, podkreśla się, iż nakaz ochrony praw słusznie nabytych nie ma charakteru absolutnego i może być ograniczony, jednakże ze względu na konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej. Dopuszczalność takiego ograniczenia stwierdzana jest w drodze rozważenia kolizji zasady ochrony praw słusznie nabytych i innej zasady konstytucyjnej. Ten pogląd został wywiedziony przy rozstrzyganiu dopuszczalności ograniczania prawa do indeksacji płac. W związku ze stosowaniem przepisów intertemporalnych TK /OTK 1993 cz. I str. 73 i 74/ sformułował wymogi w oparciu o zasadę ochrony praw nabytych i częściowo wprost w oparciu o zasadę państwa prawnego /K 14/91/, kładąc nacisk na nakaz bezpośredniego stosowania ustawy nowej z zastrzeżeniem, że w odniesieniu do stosunku prawnego powstałego pod rządami ustawy
dawnej i trwającego pod rządami ustawy nowej, gdy mamy do czynienia ze zmianą prawa na niekorzyść obywateli, stosowanie nowego prawa podlega wielu ograniczeniom. Zwłaszcza w sytuacjach wątpliwych, należy odwoływać się do zasady ochrony praw nabytych. Przepisy międzyczasowe nie powinny podważać zaufania do państwa.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 par. 1 ustawy procesowej. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy procesowej.