Tezy
Plany zagospodarowania przestrzennego mogą się zmieniać podobnie, jak i właściciele nieruchomości /działek/, natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./, między innymi służą ochronie własności, stanowiącej jedno z praw konstytucyjnych /art. 64 Konstytucji RP/ i wyznaczają dopuszczalne granice ewentualnego ograniczenia tego prawa.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Jerzego M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2004 r. 7/IV SA 3104/02 w sprawie ze skargi Jerzego M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę - oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewoda P. decyzją z dnia 8 maja 2002 r. (...) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. (...) z dnia 10 lipca 1995 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Izabeli P. od ww. decyzji Wojewody P., decyzją z dnia 17 czerwca 2002 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 10 lipca 1995 r., którą udzielono Jerzemu M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 112/3 z obrębu 15, położonej w W. przy ul. S. 290, decyzja ta stała się ostateczna.
Jak wynika z akt sprawy, pismami z dnia 14 i 28 czerwca 1999 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 10 lipca 1995 r. wystąpiła Izabela P., która na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 12 marca 1999 r. (...) nabyła wraz z mężem Zygmuntem P. w drodze zasiedzenia z dniem 1 października 1990 r. nieruchomość położoną w W. przy ul. S. 292 o powierzchni 270 m2 stanowiącą część działki nr 107.
Nabyta przez Izabelę i Zygmunta P. przez zasiedzenie nieruchomość, obecnie stanowi działkę nr 107/1 i sąsiaduje bezpośrednio z działką nr 112/3, na której zrealizowany został przez Jerzego M. budynek mieszkalno-usługowy. Jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 lipca 1995 r. wnioskodawczyni wskazała m. innymi okoliczność, że decyzja ta pozwala na budowę budynku, którego ściana znajdująca się w ostrej granicy obecnie z jej działką, posiada otwory okienne. Wcześniej /w dacie wydania decyzji z dnia 10.07.1995 r./ działka nr 107 była własnością gminną i zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod plac - teren publiczny.
Wojewoda P. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 lipca 1995 r., gdyż nie dopatrzył się żadnych okoliczności wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa.
Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia 17 czerwca 2002 r. uznał, że decyzja z dnia 10 lipca 1995 r. była wydana z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/ przez to, że wbrew przepisowi par. 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pozwalała na usytuowanie budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce nr 112/3 ścianą z otworami okiennymi przy granicy z działką nr 107.
Na powyższą decyzję Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego Jerzy M. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 art. 107 par. 3 Kpa oraz art. 190 Konstytucji RP przez uznanie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. P 11/00 ma moc wsteczną przekraczającą datę wejścia w życie Konstytucji. Zdaniem skarżącego, skoro wydane pozwolenie na budowę było zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie może być tu mowy o rażącym naruszeniu prawa. Skoro działka nr 107 stanowiła własność gminy, a decyzję z dnia 10 lipca 1995 r. wydawał Prezydent Miasta W., to per facta concludentia wyraził zgodę na usytuowanie budynku Jerzego M. w granicy działki, jak i na otwory okienne w ścianie budynku.
Decyzją z dnia 15 lipca 1999 r. Starosta udzielił pozwolenie na użytkowanie omawianego budynku mieszkalno-usługowego.
Wyrokiem z dnia 3 marca 2004 r. 7/IV SA 3104/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że miało w sprawie miejsce rażące naruszenie par. 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych (...).
Również i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dawały podstaw do czynienia odstępstw od przepisów ww. rozporządzenia. Powołane w zaskarżonej decyzji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, wbrew temu co twierdzi się w skardze, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik Jerzego M. radca prawny Wiesław K. zarzuca:
- naruszenie przepisów prawa materialnego art. art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 4, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 39 Prawa budowlanego przez uznanie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 10 lipca 1995 r.
- naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 Kpa przez stwierdzenie prawidłowości uznania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 17 czerwca 2002 r. nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 10 lipca 1995 r., wobec uznania, że Izabela P. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę i nie wyrażała zgody na usytuowanie budynku Jerzego M. na granicy działki, mimo że w 1995 r. nie była właścicielką sąsiedniej działki, która była własnością gminy miejskiej i stanowiła plac publiczny.
W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wnosi się:
- o zmianę zaskarżonego orzeczenia i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2002 r.,
- ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia,
- o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu a w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podnosi, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę, sąsiednia działka należała do gminy - miasta W., pozwolenie wydawał Prezydent Miasta W., który jednocześnie sprawował nadzór właścicielski nad tą działką. Zgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego miasta W., działka nr 107 miała pozostać placem publicznym, a budynek Jerzego M. stawał się przez to budynkiem narożnym. Jest to powszechne w zabudowie miejskiej, że sąsiednie kamienice są usytuowane w granicy działki, a kamienice narożne mają również otwory okienne w bocznej ścianie budynku. W dacie wydania decyzji z dnia 10 lipca 1995 r. Izabela P. nie mogła być stroną tego postępowania, gdyż nie była właścicielką działki sąsiedniej, nie mogła więc wyrażać zgody na takie, a nie inne usytuowanie budynku Jerzego M., chociaż skutki nabycia własności przez zasiedzenie należy traktować ex tunc, to jednak orzeczenie Sądu o zasiedzeniu ma skutek ex nunc. Nie można więc podzielić
stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Gdyby przepisy rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. o warunkach technicznych (...) miały być stosowane bezwzględnie, to w miastach nie mogłyby być wznoszone budynki, których ściany byłyby w granicy działki, a w budynkach narożnych ściana boczna musiałaby być bez otworów okiennych. Nietrafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, nie biorące pod uwagę ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określał przeznaczenie działki nr 107 i co brano pod uwagę przy wydawaniu decyzji z dnia 10 lipca 1995 r. Wcześniej Jerzy M. posiadał na tej samej działce pawilon handlowy, który w granicy z działką nr 107, miał nie tylko otwory okienne ale również otwory drzwiowe. W. jest miastem mającym w śródmieściu zabudowę zwartą. Budynki przylegają do siebie, a narożne budynki mają otwory okienne z dwóch boków. Nie można więc przy interpretacji przepisów o usytuowaniu budynków, nie uwzględniać aspektów historycznych, kulturowych, czy też
architektonicznych. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Izabela P. właścicielka działki nr 107/1 w odpowiedzi na skargę, wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej i kwestionuje okoliczności w niej opisane, jako oparte na nieprawdziwych stwierdzeniach, załączając do pisma kopie powoływanych dokumentów.
Działka nr 107 obr. 15 położona w W. przy ul. S., zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. W., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta W. nr XLIII/496/94 z dnia 25 maja 1994 r. /Dz.Urz. Woj. G. nr 20 poz. 96/, znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze /T9/, gdzie dominującą jest funkcja mieszkaniowo-usługowa. Na działce tej stoi pawilon handlowy zainteresowanej wybudowany na podstawie pozwolenia z 1957 r. Pozwolenie na budowę z dnia 10 lipca 1995 r., wydane dla Jerzego M. przyjmujące, że jego budynek będzie narożnym w związku z tym może mieć w ścianie bocznej, usytuowanej w granicy z działką nr 107, otwory okienne, nie było oparte na ustaleniach ww. planu zagospodarowania przestrzennego, lecz na tzw. koncepcji wstępnej w której przewidziano, iż działka nr 107 częściowo pełnić będzie funkcję komunikacyjną /ciąg pieszo-jezdny/. Czyli pozwolenie to zostało wydane w oparciu o wstępne założenia /koncepcje/ do zmiany planu w przyszłości, zgodnie z którymi miał
ulec likwidacji stojący na działce nr 107 pawilon handlowy Izabeli P.
W celu realizacji powyższego celu, Rada Miasta W. podjęła w dniu 26 maja 1998 r. uchwałę nr II K/XXXIII/405/98 odrzucającą zarzut Izabeli P., wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W.-Ś. - część północna w zakresie dotyczącym projektowanej likwidacji obiektu usługowego, znajdującego się na działce nr 107.
Na powyższą uchwałę Izabela P. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 23 marca 2000 r. /II SA/Gd 359/99/ stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, uchwała została oparta na nieprawdziwych okolicznościach między innymi, że Izabela P. nie jest właścicielką części działki nr 107, a znajdujący się tam pawilon jest obiektem tymczasowym przeznaczonym do rozbiórki. W uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 12 marca 1999 r. (...) stwierdzającego zasiedzenie części ww. działki przez małżonków P., ustalono, że znajdujący się na tej działce pawilon handlowy wybudowany został legalnie i ma lokalizację stałą.
Istniejący w granicy działki budynek z oknami w ścianie należący do Jerzego M., uniemożliwia od lat Izabeli P. zabudowę części działki nr 107 zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, chociaż na innych częściach tej działki budynki zostały wzniesione. Izabela P. wskazuje, że w 1995 r., kiedy Jerzy M. rozpoczął budowę budynku mieszkalno-usługowego na podstawie decyzji z dnia 10 lipca 1995 r., była przeciwna tej budowie i wnosiła o jej wstrzymanie, organy jednak nie wstrzymały budowy. Dopiero decyzją z dnia 28 stycznia 2002 r. Prezydent Miasta W., wydał Izabeli P. decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o postanowienia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. z 1994 r., powołanego wcześniej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została oparta na ustawowych podstawach określonych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/. Jednak w ocenie Sądu, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok został wydany zgodnie z prawem.
Nie można zgodzić się z podstawowym założeniem skargi kasacyjnej, że decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia 10 lipca 1995 r., udzielająca pozwolenia na budowę Jerzemu M. budynku mieszkalno-usługowego, została wydana zgodnie z obowiązującym wówczas na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. O takiej zgodności w tym przypadku, można tylko mówić w odniesieniu do przeznaczenia zbudowanego przez Jerzego M. obiektu - mieszkalno-usługowym. W pozostałym zakresie dot. usytuowania tego budynku i umieszczenia otworów okiennych w bocznej ścianie budynku, nie można się powoływać na ustalenia planu, gdyż to nie znajduje odzwierciedlenia w materiałach sprawy, a w szczególności w postanowieniach planu wcześniej powoływanego z 1994 r. W tym zakresie, należy uznać argumentację Izabeli P. przedstawioną w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 lipca 1995 r., nie było prawnych podstaw
aby przyjąć, że budynek Jerzego M. będzie budynkiem narożnym, a działka nr 107 ma w planie przeznaczenie - "plac publiczny" /plac rekreacyjny i ciąg pieszy/.
Takie przeznaczenie działki nr 107 wynikało jedynie z "wstępnej koncepcji", założeń do zmiany obowiązującego planu, co jednak nigdy nie zostało prawnie usankcjonowane, o czym świadczy wyrok NSA z dnia 23 marca 2000 r. Trudno więc w tej sytuacji uznać, że odstępstwa od par. 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na które wskazuje Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji, były uzasadnione postanowieniami obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego i co pośrednio wynika także z decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 28 stycznia 2002 r. Oparcie decyzji z dnia 10 lipca 1995 r. na "wstępnych koncepcjach", założeniach do zmian planu, które mogły ewentualnie wejść w życie w przyszłości, było błędem i rażącym naruszeniem ww. przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tym bardziej że od 1993 r. toczyło się postępowanie w sprawie zasiedzenia
działki nr 107. Pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-usługowego Jerzemu M. mogło być tak wydane, żeby nie naruszało niczyich praw związanych z własnością działki nr 107, niezależnie od tego, czyją własnością będzie ta działka w przyszłości.
Plany zagospodarowania przestrzennego mogą się zmieniać podobnie, jak i właściciele nieruchomości /działek/, natomiast przepisy powyżej powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, między innymi służą ochronie własności, stanowiącej jedno z praw konstytucyjnych /art. 64 Konstytucji RP/ i wyznaczają dopuszczalne granice ewentualnego ograniczenia tego prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.