Tezy
O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja.
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wiesławy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2004 r. II SA/Kr 2576/03, w sprawie ze skargi Wiesławy W. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia 18 września 2003 r. w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego - uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Kuratora Oświaty z dnia 18 września 2003 r. i decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia 4 sierpnia 2003 r.; (...).
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Wiesławy W. na decyzję z dnia 18 września 2003 r. Kuratora Oświaty w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. W uzasadnieniu tego wyroku podano, że Wiesława W. nauczycielka Publicznego Gimnazjum nr 1 w S., wystąpiła do Burmistrza Miasta S. o wydanie aktu awansu zawodowego z mocy prawa na nauczyciela mianowanego, uzasadniając, że w dniu 15 lipca 1982 r. otrzymała akt mianowania i w okresie od 1982 r. do 1988 r. była zatrudniona na podstawie mianowania w Szkole Podstawowej w S. Natomiast od 1 maja 1999 r. pracuje na stanowisku nauczyciela plastyki z pełnymi kwalifikacjami na podstawie umowy o pracę. Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia 4 sierpnia 2003 r. odmówił Wiesławie W. wydania aktu awansu zawodowego nauczyciela mianowanego na podstawie art. 10 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 19
poz. 329/. W uzasadnieniu stwierdził, iż w dniu wejścia w życie powołanej ustawy strona zatrudniona była na podstawie umowy o pracę. Nie spełniała zatem jednego z podstawowych warunków uzyskania z mocy prawa stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, tj. zatrudnienia na podstawie mianowania zarówno przed wejściem w życie tejże ustawy, jak i w dniu tego wejścia, zyskała natomiast z mocy prawa na podstawie art. 7 ust. 3 tejże ustawy stopień nauczyciela kontraktowego. Stwierdził dalej, iż przerwa w zatrudnieniu w zawodzie nauczyciela /w latach 1988-1999/ trwająca ponad 5 lat spowodowała, że podejmując ponownie zatrudnienie stosunek pracy nie mógł być nawiązany przez mianowanie, a jedynie w drodze umowy o pracę, zgodnie z art. 10 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /Dz.U. 1997 nr 56 poz. 357/. W odwołaniu od tej decyzji Wiesława W. domagała się nadania jej z mocy prawa stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, podnosząc, że w dniu 6 kwietnia 2000 r. była zatrudniona
w pełnym wymiarze czasu pracy zgodnie z kwalifikacjami na stanowisku nauczyciela w Zespole Szkół Publicznych Nr 1 w S. /obecne Publiczne Gimnazjum Nr 1 w S./. Zatem jej zdaniem w tym dniu spełniała wszystkie wymagania określone w przepisie art. 10 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela, potrzebne do otrzymania z mocy prawa stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Decyzją Kuratora Oświaty z dnia 18 września 2003 r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kurator podniósł, że rzeczywiście odwołująca się w roku 1982 r. otrzymała akt mianowania i pracowała w Szkole Podstawowej w S. na podstawie mianowania. Natomiast od 1 września 1988 r. do 30 kwietnia 1999 r. nie pracowała w ogóle w zawodzie nauczyciela. Od 1 maja 1999 r. ponownie została zatrudniona na stanowisku nauczyciela, ale na podstawie umowy o pracę. Zatem, zgodnie z treścią art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r., uzyskała z mocy prawa stopień nauczyciela kontraktowego.
Zdaniem Kuratora, art. 10 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r., na który powołuje się odwołująca, nie może mieć zastosowania, ponieważ przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosunek pracy zawarty był na podstawie umowy o pracę a nie na podstawie mianowania.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wiesława W. wnosiła o uchylenie tej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji zarzucając im, iż są niezgodne z prawem wobec przyjęcia błędnej wykładni art. 10 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż powołany w skardze, a wcześniej i w odwołaniu przepis art. 10 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. ma zastosowanie do nauczycieli, którzy byli zatrudnieni przed wejściem w życie ustawy /przed 6 kwietnia 2000 r./ na podstawie mianowania, a nie na podstawie umowy o pracę, jak to miało miejsce w przypadku skarżącej.
Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym wcześniej wyroku stwierdził, że w sprawie jest bezspornie, iż skarżąca pracowała w Szkole Podstawowej w S. w okresie od 1 września 1982 r. do 31 sierpnia 1988 r. na podstawie mianowania, a od 1 września 1988 r. do 30 kwietnia 1999 r. nie pracowała w ogóle w zawodzie nauczyciela. Od 1 maja 1999 r skarżąca ponownie została zatrudniona na stanowisku nauczyciela w Gimnazjum nr 1 w S., ale na podstawie umowy o pracę. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 19 poz. 239/ to jest dniem 6 kwietnia 2000 r. skarżąca uzyskała z mocy prawa stopień nauczyciela kontraktowego i stała się nauczycielem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony w myśl art. 7 ust. 3 tej ustawy. Powołany przez nią w skardze przepis art. 10 ust. 3 pkt 2 ustawy nie ma do niej zastosowania bowiem odnosi się do tych nauczycieli, którzy byli
zatrudnieni przed wejściem w życie ustawy na podstawie mianowania a nie umowy o pracę.
W skardze kasacyjnej Wiesława W., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz wniosła o:
1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,
2/ rozpoznanie na podstawie art. 188 ustawy procesowej skargi na decyzję Kuratora Oświaty,
3/ unieważnienie decyzji Kuratora Oświaty,
4/ nakazanie nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego z dniem 6 kwietnia 2000 r.,
5/ zasądzenie kosztów "według norm przepisowych".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że art. 10 ustawy z dnia 6 kwietnia 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 19 poz. 239/ dotyczy stopnia awansu zawodowego nauczycieli, którzy w dniu wejścia w życie ustawy nie byli zatrudnieni na podstawie mianowania, ale byli zatrudnieni w szkołach na innej podstawie, a w jednym przypadku - art. 10 ust. 3 pkt 1 nawet w ogóle nie byli zatrudnieni, o ile spełniali inne, dodatkowe wymogi. Ustawodawca, zdaniem skarżącej, stosuje i ściśle rozróżnia pojęcia prawne: "zatrudnienie na podstawie mianowania" i "zatrudnienie". Ten ostatni termin oznacza zatrudnienie nauczyciela na podstawie umowy o pracę lub umowy zlecenia, a więc innej podstawie niż mianowanie. Podobnie należy od siebie odróżniać skargę i skargę kasacyjną. Art. 10 ust. 3 powołanej ustawy określa warunki uzyskania z mocy prawa stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego dla tej kategorii nauczycieli, którzy mieli przerwę w zatrudnieniu lub z
innego powodu przestali pracować na podstawie mianowania. W art. 10 ust. 3 pkt 2 ustawy nadano z mocy prawa stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego tym nauczycielom, którzy w dniu wejścia ustawy w życie byli zatrudnieni w szkole na podstawie umowy o pracę lub umowy zlecenia w wymiarze co najmniej 1/2 wymiaru zajęć, spełniali określone wymagania kwalifikacyjne, w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy byli już kiedyś zatrudnieni na podstawie mianowania. Skarżąca spełnia wszelkie te wymogi /jest nauczycielką zatrudniona na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, ma ukończone studia magisterskie w zakresie wychowania plastycznego, w latach 1982-1988 była zatrudniona w szkole na podstawie mianowania/. Organ I instancji stosując błędną wykładnię art. 10 ust. 3 pkt 2 ustawy rażąco naruszył prawo przyjmując, iż warunkiem uzyskania z mocy prawa stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego jest zatrudnienie na podstawie mianowania zarówno przed wejściem w życie ustawy, jak i po tej
dacie. Rażąco naruszył prawo również organ II instancji utrzymując tę decyzję w mocy. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zastosował błędną wykładnię art. 10 ust. 3 pkt 2 ustawy, przyjmując, że przepis ten odnosi się do nauczycieli, którzy byli zatrudnieni przed wejściem w życie ustawy na podstawie mianowania, a nie umowy o pracę jak miało to miejsce w przypadku skarżącej. Zdaniem skarżącej sformułowania art. 10 ust. 3 pkt 2 ustawy: "zatrudnieni na podstawie mianowania przed dniem wejścia w życie ustawy" odnosi się nie do dnia poprzedzającego wejście w życie ustawy, ale do sytuacji poprzedniego zatrudnienia nauczyciela w szkolnictwie. Sąd I instancji nie zauważył, że w art. 10 ust. 3 pkt 2 zawarto dwa warunki zatrudnienia - "zatrudnienie" i "zatrudnienie na podstawie mianowania". Skarżąca uważa, że gdyby art. 10 ust. 3 pkt 2 odnosił się do zatrudnienia na podstawie mianowania w przeddzień wejścia ustawy w życie, to dotyczyłby sytuacji unormowanej już w art. 7 ust. 1 ustawy - stopień awansu
otrzymaliby ci sami nauczyciele, którzy otrzymali go na podstawie art. 7 ust. 1 - w tej sytuacji art. 10 ust. 3 pkt 2 byłby zbędny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "ustawa procesowa"/ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy procesowej rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny
wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 ustawy procesowej/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W skardze kasacyjnej złożonej w rozpoznawanej sprawie nie wskazano w sposób wyraźny, czy naruszenie art. 10 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw prawa /Dz.U. nr 19 poz. 239 ze zm./ polegało na błędnej jego wykładni czy też na niewłaściwym zastosowaniu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, iż zarzut dotyczył niewłaściwej wykładni tego przepisu.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwej wykładni przez Sąd I instancji wskazanego przepisu jest uzasadniony. Rację ma skarżąca twierdząc, iż art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. odnosi się do nauczycieli, którzy spełniają wymagania kwalifikacyjne określone w art. 9 ust. 1 Karty Nauczyciela, byli w przeszłości zatrudnienia na podstawie mianowania, przy czym zatrudnienie w tej formie nie musiało trwać w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej Kartę Nauczyciela, to znaczy w dniu 6 kwietnia 2000 r., a nauczyciel ten spełnia dodatkowo którąś z przesłanek wymienionych w jednym z trzech punktów tego art. 10 ust. 3. Nauczycieli bowiem, którzy byli zatrudnieni na podstawie mianowania w dniu wejścia w życie tej noweli do Karty Nauczyciela, dotyczył bezpośrednio art. 7 ust. 1 tej samej ustawy - por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2001 r., II SA 1561/01 - nie publ. Rację ma skarżąca uważając, iż tych nauczycieli, którzy w dniu 6 kwietnia 2000 r. byli zatrudnieni na podstawie mianowania, dotyczył
art. 7 ust. 1 tej samej ustawy. Jeżeliby przyjąć, jak uczynił to Sąd I instancji, w ślad za organami administracji, iż również art. 10 ust. 3 wymaga, aby wymienieni w nim nauczyciele także w dniu wejścia w życie ustawy byli zatrudnieni na podstawie mianowania, to trzeba by uznać, że jeden z tych przepisów jest zbędny. Nie można zaś dokonywać takiej interpretacji prawa, która prowadzi do wniosku, że któryś z przepisów ustawy bądź jakaś część przepisu jest zbędna - W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, z. 401. Przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja wskazanego przepisu art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. jest w tej sytuacji wykładnią rozszerzającą, przy czym wykładnią stwarzającą w praktyce pozaustwowe kryterium uzyskania statusu nauczyciela mianowanego, sprowadzające się do tego, że powstałe na podstawie mianowania przed dniem wejścia w życie ustawy zatrudnienie miałoby trwać co najmniej do dnia jej wejścia w życie, kryterium takiego zaś ustawodawca nie
sformułował w ustawie.
Z podanych wyżej względów trzeba uznać zasadność sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jednocześnie, skoro w tej skardze nie podniesiono zarzutu naruszenia prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy procesowej posiada możliwość wydania wyroku reformatoryjnego, które to uprawnienie Sądu ma na celu przyśpieszenie definitywnego załatwienia sprawy administracyjnej. Sąd uznał za zasadne skorzystanie z tego trybu. Zbędne przy tym jest szczegółowe ustosunkowywanie się do zarzutów podniesionych w skardze na decyzję Kuratora Oświaty, skoro zostały one powtórzone w skardze kasacyjnej, której podstawę Naczelny Sąd Administracyjny podzielił.
Sąd nie podziela jednak stanowiska wnoszącej skargę kasacyjną co do konieczności "unieważnienia" decyzji organu II instancji. Abstrahując już od tego, że nie unieważnia się decyzji ale stwierdza jej nieważność, trzeba wskazać, że w orzecznictwie sądowym w ostatnich latach, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja /por. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94 - OSN 1994 z. 3 poz. 36, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. V SA 535/94 - ONSA 1995 Nr 2 poz. 91/. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu,
to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Skoro więc na tle dość niefortunnego wyrażenia użytego przez ustawodawcę w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. dotyczącego nauczycieli zatrudnionych "na podstawie mianowania przed dniem wejścia w życie ustawy" dochodzi do sporów interpretacyjnych, to nie można uznać przyjęcia którejś z wersji wykładni tego przepisu za rażące naruszenie prawa.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy należało na podstawie art. 188 ustawy procesowej rozpoznać skargę. Rozpoznając ją Naczelny Sąd administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 188 ustawy procesowej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 188 ustawy procesowej.