Tezy
TEZY I. Co do zasady uzgodnieniom podlegają projekty decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia lub lokalizację celu publicznego.
II. Zasada uzgadniania decyzji pozytywnych doznaje jednakże wyjątku, w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie inwestycyjne (główne) i przygotowujący projekt decyzji, mając na względzie przepisy odrębne, dojdzie do przekonania, iż wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. Przed wydaniem decyzji odmownej - jako że nie jest w danym zakresie organem specjalistycznym - winien zweryfikować prawidłowość swego stanowiska i zasadność wydania decyzji odmownej, poprzez przedstawienie projektu takiej decyzji - opartej na przepisie odrębnym - organowi wyspecjalizowanemu, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2009 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji celu publicznego - oddala skargę -
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].12.2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...].07.2008 r., uzgadniające ze stanowiska konserwatorskiego projekt decyzji Burmistrza Z. odmawiającej ustalenia lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej.
W projekcie decyzji odmownej powołano się na uprzednią opinię konserwatorską z dnia [...].06.2008 r., negatywnie opiniującą budowę tego masztu w obrębie wpisanego do rejestru zabytków urbanistycznego układu zabytkowego miasta, jako kolidującą z charakterem istniejącej zabudowy.
Organ konserwatorski uznał, iż projekt decyzji odmownej jest rozstrzygnięciem trafnym. Potwierdził, że zamierzona inwestycja celu publicznego ma być zrealizowana w obrębie wpisanego w 1976 r. do rejestru zabytków pod nr [...] układu urbanistycznego Z.. Podkreślił, iż nie podano argumentów przemawiających za budową tej stacji. Natomiast maszt o znacznej wysokości, o masywnej konstrukcji usytuowany w chronionej, historycznej przestrzeni stanowiłby element obcy, którego nie można wkomponować w tradycyjną formę przestrzeni bez jej uszkodzenia i degradacji. Z tego względu uzgodnił decyzję odmowną, jako nie budzącą zastrzeżeń konserwatorskich.
We wniesionym zażaleniu pełnomocnik P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. zarzucił brak skonkretyzowanych w odniesieniu do tego zamierzenia argumentów, wykluczających możliwość realizacji tej inwestycji. Uznanie administracyjne nie oznacza bowiem dowolności i arbitralnego rozstrzygania, jak podkreślił.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił stanowisko organu I instancji i ponownie badając sprawę potwierdził, iż działka ew. nr [...] w Z. usytuowana jest w granicach układu urbanistycznego miejscowości Z., podlegającego ochronie konserwatorskiej. Jest położona w obrębie centrum zabytkowego miasta Z.. W sąsiedztwie znajduje się zespół zabudowy zabytkowego rynku i uliczek przyrynkowych. Na obszarze tym zlokalizowana jest zabudowa o wys. 1-3 kondygnacje, z dachami dwuspadowymi, symetrycznymi. Stąd zasadna jest akceptacja rozstrzygnięcia odmownego, zaproponowanego w przekazanym do uzgodnienia projekcie decyzji.
We wniesionej skardze pełnomocnik inwestora wyraził przekonanie, że organy nie ustosunkowały się do zebranego materiału dowodowego, naruszając art. 77 § 1 Kpa. Podkreślił, iż przedmiotowy budynek, na którym miano umiejscowić maszt anteny stacji bazowej nie został objęty żadną z form ochrony konserwatorskiej w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie pełnomocnika nie wykazano niezgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa. Nadto, w jego ocenie, organ nie powinien odnieść się do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz zająć własne stanowisko w sprawie. Pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał także zawarte w zażaleniu zarzuty dowolności i arbitralności podjętych rozstrzygnięć.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach.
Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie naruszyło przepisów obowiązującego prawa w stopniu, skutkującym koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż co do zasady uzgodnieniom podlegają projekty decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia lub lokalizację celu publicznego. Uzgodnienia mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń inwestycyjnych, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych.
Zasada uzgadniania decyzji pozytywnych doznaje jednakże wyjątku, w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie inwestycyjne (główne) i przygotowujący projekt decyzji, mając na względzie przepisy odrębne, dojdzie do przekonania, iż wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. Przed wydaniem decyzji odmownej - jako że nie jest w danym zakresie organem specjalistycznym - winien zweryfikować prawidłowość swego stanowiska i zasadność wydania decyzji odmownej, poprzez przedstawienie projektu takiej decyzji - opartej na przepisie odrębnym - organowi wyspecjalizowanemu, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy.
Wówczas dopiero, po uzgodnieniu tego projektu przez właściwy w danej sprawie organ wyspecjalizowany, wymieniony w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ architektoniczno-budowlany uzyskuje pewność, iż trafnie zamierza rozstrzygnąć.
Taka sytuacja zachodzi w niniejszym postępowaniu inwestycyjnym. Odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonano z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, powołując się na wstępną opinię w tej sprawie. Zasadność stanowiska przyjętego w projekcie decyzji odmownej wymagała zatem potwierdzenia przez organy konserwatorskie, zwłaszcza wobec faktu, iż jedynie z uwagi na kwestie pozostające w ich gestii sporządzono projekt decyzji odmownej.
Należy zauważyć, iż brak jest podstaw prawnych do zwracania się do organów konserwatorskich po opinie wstępne. Organ prowadzący postępowanie główne może jednakże samodzielnie uznać, iż określone przepisy odrębne sprzeciwiają się realizacji zamierzonej inwestycji na wskazanym obszarze, co czyni bezprzedmiotowym dokonywanie dalszych ustaleń w sprawie i wymaga potwierdzenia przez właściwy organ współdziałający w formie uzgodnienia.
W myśl art. 53 ust. 3 cyt. ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:
- warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;
- stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Wydanie decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego jest więc możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. Brak owej zgodności czyni zatem niemożliwym wydanie decyzji pozytywnej.
Wobec wskazanych okoliczności wpisanie obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa działka do rejestru zabytków przesądza o tym, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. Delegatura w T. był organem współdziałającym w tej sprawie, jak stanowi art. 53 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy.
Za bezprzedmiotowe należałoby natomiast uznać przedkładanie projektu tej decyzji odmownej do uzgodnienia innym podmiotom wymienionym w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których zakres uzgodnienia nie wpłynął na treść decyzji odmownej, a od których istniałaby konieczność uzyskania uzgodnienia projektu tej decyzji.
W ocenie Sądu zasadnie przyjął konserwator zabytków, iż istniały podstawy do sporządzenia projektu decyzji odmownej. Działka o nr ew. [...], położona przy ul. [...] w Z., na której inwestor zamierza zrealizować stację bazową telefonii komórkowej znajduje się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej. Ochroną tą objęty jest cały układ urbanistyczny tej miejscowości, co potwierdza załącznik do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...].09.1976 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków (K- 13 i 14 akt admin.). Nie jest więc zasadny zarzut pełnomocnika skarżącego, iż brak było podstaw do podzielenia stanowiska organu głównego, skoro przedmiotowy budynek, na którym miano umiejscowić maszt anteny stacji bazowej nie został objęty żadną z form ochrony konserwatorskiej w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W myśl art. 7 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami formami ochrony zabytków są : wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego oraz ustalenia w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego. Obszar ten jest wpisany do rejestru zabytków, a więc jest objęty jedną z form ochrony zabytków. Nie jest więc konieczne dla objęcia ochroną konserwatorską, aby do tego rejestru dodatkowo został wpisany budynek, na którym zamierzony maszt telefonii komórkowej miałby być zlokalizowany. Nadto Studium konserwatorskie, którego część podsumowująca znajduje się w aktach sprawy wspomina o wydzieleniu enklaw w wyniku uwzględnienia przesłanek, wynikających zarówno ze studium historycznego, jak i z analizy krajobrazu. Na terenie jednej z tych enklaw położona jest przedmiotowa, zabudowana działka.
Wobec tego nie są trafne zarzuty skargi, jakoby decyzja Ministra była dowolna i arbitralna. Wskazano bowiem jaka forma ochrony zabytków występuje na przedmiotowym obszarze. Wywiedziono także, iż maszt o znacznej wysokości, o masywnej konstrukcji w chronionej, historycznej przestrzeni stanowiłby element obcy, którego nie można wkomponować w tradycyjną formę przestrzeni bez jej uszkodzenia i degradacji. Na obszarze tym zlokalizowana jest zabudowa o wys. 1-3 kondygnacje, z dachami dwuspadowymi, symetrycznymi. Nadto w sąsiedztwie przedmiotowej działki znajduje się zespół zabudowy zabytkowego rynku i uliczek przyrynkowych.
W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania wydanych rozstrzygnięć obu instancji za dowolne i arbitralne.
Nie można także podzielić zarzutu strony skarżącej, iż organ konserwatorski nie powinien odnieść się do decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz zająć własne stanowisko w sprawie. Art. 53 ust. 5a cyt. ustawy mówi wyraźnie o uzgadnianiu decyzji, a dodany w ostatnim czasie ust. 5c art. 53 wskazuje na uzgadnianie projektu decyzji. Organ współdziałający uzgadnia zatem przedłożony mu projekt decyzji. Nie prowadzi odrębnej sprawy administracyjnej. Zajęcie przez niego stanowiska następuje w granicach już prowadzonego postępowania w sprawie głównej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma zatem charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej.
Przytoczone rozważania pozwalają na konstatację, iż Minister po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego - zgodnie z wynikającą z art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - zasadnie stwierdził, iż organ konserwatorski miał podstawy do uzgodnienia przedmiotowej decyzji odmownej.
Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.