Tezy
Związanie organu zajmującego w myśl art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowisko odnośnie zasadności przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele, na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gmin w tym zakresie, dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy postanowienia tego dokumentu czynią zadość wymaganiom ustawowym, w kontekście zapewniania stosownej ochrony dobra, jakim są grunty rolne wysokiej klasy bonifikacyjnej.
Możliwe jest wyrażenie zgody na przeznaczenie inne niż na cele produkcji rolnej gruntów, nawet wysokich klas bonifikacyjnych, o ile utraciły one rolniczą użyteczność. Może to jednak mieć miejsce wyłącznie w przypadkach obiektywnych przeszkód dla uprawy gruntów (np. rozproszenie małych areałów pomiędzy terenami zabudowy) nie zaś w związku z uznaniem przez właściciela, iż dalsza produkcja jest z punktu widzenia jego subiektywnego interesu mniej zasadna niż np. wykorzystanie nieruchomości jako działki budowlanej.
Bezprzedmiotowe jest rozważanie, czy istnieją przesłanki przeznaczenia na cele nierolne gruntów o wysokiej jakości, w kontekście istnienia użytków o gorszej produkcyjności, w celu zaspokojenia okeślonych potrzeb gminy (np. pozyskiwania terenów mieszkaniowych), w odniesieniu do przyjetych granic projektu planu zważywszy, iż można generalnie nim objąć także wybrane małe obszary.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Danuta Dopierała, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...].
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., którą odmówił zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 14,9004 ha gruntów rolnych klas II-III położonych na terenie sołectwa K. gmina K.
Uzasadniając swoje orzeczenie Minister przywołał następujące okoliczności:
- z wnioskiem, w myśl treści art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) wystąpił Burmistrz Miasta i Gminy K. w związku z przeznaczeniem gruntów w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej "planem") na cele zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej oraz komunikacji,
- w sprawie zajęli stanowisko Marszałek Województwa [...] (negatywne) i [...] Izba Rolnicza (pozytywne) - opinie tych podmiotów nie są dla organu orzekającego wiążące,
- przeciwko wyrażeniu zgody, przemawiają następujące względy:
- gleby wyższej jakości (klas bonifikacyjnych I-III) stanowią zaplecze żywnościowe kraju, w Polsce to zaledwie ok. 25% gleb (na mieszkańca 0,12 ha); - z brzmienia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika obowiązek przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów niższej jakości; w rozpoznawanym przypadku, na terenie wsi K. planuje się do wyłączenia ok. 30% gleb wyższej klasy (II-III), wobec tego pozostaje 70% stanowią gleby niższych klas i one winny być wykorzystane w pierwszej kolejności na cele nierolnicze,
- sam Burmistrz podnosi, iż grunty objęte wnioskiem z przeznaczeniem na inne cele są zlokalizowane pomiędzy rozproszoną zabudową zagrodową i pozostają w wykorzystaniu rolniczym a więc nie utraciły swojego charakteru rolnego - Minister rozpoznaje sprawę biorąc pod uwagę szereg aspektów m.in. położenie, wpływ na obniżenie rolniczego potencjału produkcyjnego, ingerencje danej lokalizacji w otwartą przestrzeń produkcyjną, której utrzymanie jest głównym celem ochrony gruntów rolnych;
- organ nie rozważa wniosku z punktu widzenia słuszności bądź prawidłowości zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej, oceniając szanse ochrony określonych gruntów przed naporem urbanizacji.
W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Burmistrz Miasta i Gminy K., zarzucił naruszenie:
- przepisów prawa materialnego - art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez nie uwzględnienie niskiej przydatności do celów produkcji rolnej gruntów objętych wnioskiem i przyjęcie, iż na terenie sołectwa K. występują inne grunty nadające się do wykorzystania na cele nierolne,
- przepisów prawa procesowego (art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie sprawy i nie odniesienie do kwestii istotnych w sprawie.
Uzasadniając zarzuty przywołano następujące okoliczności:
- organ pominął, iż tereny objęte wnioskiem w najniższym stopniu nadają się do produkcji rolnej, o czym świadczą wnioski właścicieli o wyłączenie gruntów z produkcji i pozytywna opinia [...] Izby Rolniczej,
- na terenie Miasta i Gminy K. blisko 50% gruntów stanowi dolina rzeki W.; na terenie tam położonych sołectw dominują grunty wyższych klas (I-III); Gmina w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Gminy K. (uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. - zwane dalej "Studium") przyjęła restrykcyjne zasady ochrony tych gruntów - część z nich przeznaczając pod zabudowę a na pozostałych gruntach wprowadzając zakaz zabudowy (grunty oznaczone symbolem R i E); pod zabudowę mieszkaniową wskazano tereny wzdłuż dróg oraz poza obszarami chronionymi na podstawie innych przepisów,
- na obszarze sołectwa K. nie przeznaczono pod zabudowę obszarów o glebach niższych klas, gdyż, co do większości nie możliwa jest ich zabudowa (położone w starorzeczu rzeki W., wału przeciwpowodziowego oraz podlegające ochronie w trybie przepisów o ochronie przyrody); organ administracji popełnił oczywisty błąd wskazując, iż pozostałe 70% terenów sołectwa nadaje się do zabudowy, w istocie grunty o niższych klasach bonifikacyjnych stanowią jedynie 24% gruntów sołectwa,
- proponowane rozwiązanie stanowi poszerzenie ciągu dotychczasowej zabudowy przy drodze; zapobiegnie z kolei rozproszeniu zabudowy na innych terenach, mając na uwadze położenie gruntów w pobliżu ciągów komunikacyjnych oraz istniejącego uzbrojenia terenu ich wykorzystanie na cele mieszkaniowe byłoby optymalne i zgodne z wolą właścicieli,
- gdy chodzi o przeznaczenie części gruntów pod drugi (budowę, poszerzenie) to jest to zasadne z uwagi na rolę, jaką one pełnią (ciągi komunikacyjne także dla mieszańców terenów przyległych, wykorzystywane także dla celów turystycznych i rekreacyjnych), drogi muszą zachowywać także stosowne parametry (wskazane normatywnie warunki techniczne),
- organ administracji nie odniósł się do argumentacji wnioskodawcy, nie dokonał także oceny, co do meritum opinii wyrażonych w sprawie przez Marszałka Województwa [...] i [...] Izbę Rolniczą.
W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w skarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Zwrócono uwagę, iż 48,5% (wg danych z 1994 roku) gruntów gminy K. to gleby niższych klas i to one powinny być w pierwszym rzędzie przeznaczone pod zabudowę.
Na rozprawie pełnomocnik Miasta i Gminy K. oświadczył, iż na części z terenów przewidywanych we wniosku pod drogi przedsięwzięcia zostały już zrealizowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd uwzględnił skargę, choć nie wszystkie zarzuty są zasadne. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy.
W pierwszej kolejności trzeba odnotować, iż teren objęty wnioskiem oznaczony jest w obowiązującym Studium symbolem Ur. Jednocześnie postanowienia studium nie są przepisami prawa miejscowego, stąd nie stanowią źródła prawa (patrz określony Konstytucją R.P. zamknięty katalog źródeł prawa - art. 87). Wprawdzie, z mocy regulacji szczególnej art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wiążą one bezwzględnie radę gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie pośrednio organy dokonujące uzgodnień na tym etapie (czy wyrażające wymaganą zgodę), w kontekście wykonywania swoich kompetencji. Należy odnotować w tym kontekście, iż gdy chodzi o kwestie ochrony gruntów rolnych, na etapie przyjmowania, projekt studium nie jest uzgadniany (ani nawet opiniowany) przez organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych lub leśnych (zarówno w myśl przepisów obowiązujących na etapie przyjmowania przedmiotowego
studium jak i obowiązujące obecnie). W tej sytuacji należy stwierdzić, iż związanie organu zajmującego stanowisko odnośnie zasadności przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele, na etapie sporządzania miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, postanowieniami studium w tym zakresie, dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy postanowienia tego dokumentu czynią zadość wymaganiom ustawowym, w kontekście zapewniania stosownej ochrony dobra, jakim są grunty rolne wysokiej klasy bonifikacyjnej. Jedynie w takim przypadku byłoby zasadne rozważenie, przez właściwy organ, także kwestii zgodności postanowień projektu planu ze stosownymi warunkami studium (w zakresie własnej kompetencji).
Przyjęcie odmiennej interpretacji, opartej na założeniu, iż postanowienia studium w zakresie planowanych do wyłączenia z produkcji gruntów rolnych, mają charakter powszechnie wiążący (analogicznie do regulacji normatywnych) byłoby nieracjonalne z punktu widzenia zasad ochrony gruntów rolnych wysokiej jakości jak i przewidywanych ku temu przez prawodawcę procedur (reglamentacja możliwości przeznaczania niektórych gruntów na cele produkcji nierolne). Przykładowo założenie, iż samo wymaganie przedłożenia uchwały w przedmiocie studium wojewodzie, w celu oceny jej zgodności z prawem (art. 12 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) czyni zadość potrzebie merytorycznej oceny, czy przeznaczenie danych gruntów na cele nierolne jest zasadne, prowadziłoby do całkowitej iluzoryczności instytucji wyrażania zgody w myśl art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dopiero na etapie sporządzania miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest wprawdzie rolą Sądu Administracyjnego
ocena, czy przyjęte rozwiązania legislacyjne (w tym etapy stosowania określonych procedur) są optymalne, jednak poszukując właściwej wykładni regulacji nie można pozostawić poza zakresem rozważań celu ich ustanowienia (tzw. wykładnia celowościowa).
W rozpoznawanej sprawie studium z 1999 roku obowiązuje pomimo wprowadzenia określonych zmian dotyczących zasad sporządzenia tego rodzaju dokumentu w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z jej art. 87 ust. 1. W świetle ustaleń studium (obszary Ur. pkt 2 str. 18 dokumentu) na spornych terenach jest dopuszczalna zarówno zabudowa mieszkaniowa jak i mieszkalnictwo jednorodzinne, zagrodowe, usługi i funkcje produkcyjne. Uchwalone na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) Studium nie określało, więc precyzyjnie konkretnej, wiodącej funkcji terenu, co pozostawia radzie gminy stosunkowo szeroki zakres swobody, w kontekście związania jego postanowieniami. Wybór każdej z dopuszczonych funkcji nie będzie prowadził do naruszenia wiążącej przy uchwalaniu przedmiotowego planu normy art. 9 ust. 4 ustawy. Analogicznie wskazane postanowienia Studium rozumiał organ gminy opracowujący projekt planu,
zakładając przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, lecz nie np. zagrodową (co oznaczałoby pozostawienie gruntów w rolniczym wykorzystaniu) lub produkcyjnej. Nie można pominąć okoliczności, iż w świetle przepisów obowiązujących na etapie przyjmowania przedmiotowego Studium, brak było szczegółowego wymagania wskazywania w nim terenów, gdzie rada gminy zamierza grunty rolne przeznaczyć na inne cele. Przy szerokim określeniu możliwych funkcji terenu, ówczesne jego oznaczenie symbolem Ur, bez jednoczesnego wskazania, iż jest on przewidywany do przeznaczenia na cele nierolne nie oznaczało, iż na etapie przyjmowania planu nie pozostanie w rolniczym wykorzystaniu, skoro jedną z możliwych funkcji była zabudowa zagrodowa, mając na uwadze treść art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Trzeba więc stwierdzić, iż przy uchwalaniu treści studium kwestia intencji Rady Gminy przeznaczenia gruntów na cele nierolne nie została przesądzona, co powinno mieć miejsce w obecnie
uchwalanych studiach z uwagi na treść art. 10 ust. 1 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym jak wskazano dla organu właściwego w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolne, kwestie intencji Rady Gminy nie mają decydującego znaczenia, gdy chodzi o ocenę legalności danego zamierzenia w świetle regulacji dotyczących ochrony gruntów wysokiej jakości.
W tej sytuacji jedynie na marginesie wypada odnotować, iż gdyby nawet uznać, jakoby tereny oznaczone w obowiązującym Studium symbolem UR stanowiły grunty, z jego mocy przeznaczone na cele inne niż produkcja rolna, to nawet, przyjmując, iż ich przeznaczenie na inne cele jest dopuszczalne, w świetle akt sprawy nie można ustalić, czy wniosek, co do obszaru gruntów nim objętych, czyni dodatkowo zadość wymaganiu art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskiem nie objęto, bowiem np. działek oznaczonych w projekcie planu 10 RMa (wschodni koniec drogi oznaczonej symbolem 2 KDL strona południowa). Z kolei z opisu gruntów nie wynika, aby zakwalifikowano je, jako niewymagające zgody na wyłączenie (nieoznaczone żadnym kolorem).
Jak wcześniej wskazano, trafnie organ administracji rozpatrywał sprawę, jako mającą charakter uznaniowy.
Oceniając zaskarżone orzeczenie należy zauważyć, iż granice uznania organu w rozpatrywanym przypadku wyznacza normatywna treść art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z jego treści wynika zasada przeznaczania na cele produkcji innej niż rolna w pierwszym rzędzie gruntów niższych klas (w razie braku nieużytków). Jednocześnie posłużenie się w regulacji sformułowaniem "przede wszystkim" oznacza, iż prawodawca dopuszcza sytuacje inne, nie precyzując jednak tego rodzaju przypadków. Trafnie w tym kontekście wywodzi organ administracji, iż należy mieć także na względzie generalne cele ustawy, jakim jest między innymi zachowanie potencjału produkcyjnego. Możliwe, więc byłoby wyrażenie zgody na przeznaczenie inne niż na cele produkcji rolnej gruntów, nawet wysokich klas bonifikacyjnych, o ile utraciły one rolniczą użyteczność. Może to jednak mieć miejsce wyłącznie w przypadków obiektywnych przeszkód dla uprawy gruntów (np. rozproszenie małych areałów pomiędzy terenami zabudowy) nie zaś w związku z
uznaniem przez właściciela, iż dalsza produkcja jest z punktu widzenia jego subiektywnego interesu mniej zasadna niż np. wykorzystanie nieruchomości jako działki budowlanej (w perspektywie jej sprzedaży, obdarowania członków rodziny lub na własne cele inwestycyjne - inne niż związane z produkcją rolną). Należy podkreślić, iż na terenach nieobjętych planem sama funkcja gruntów, jako rolne nie ogranicza możliwości, ich zabudowy przez osoby prowadzące działalność w zakresie rolnictwa (art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z kolei, rolą regulacji administracyjnoprawnych jest właśnie ingerencja w zachowania podmiotów w sposób władczy, w szeregu przypadków w celu przymuszenia do realizacji działań sprzecznych z jego indywidualnym interesem (nawet ekonomicznym), gdy pozostaje to w interesie publicznym - ochrony wartości chronionych ustawowo (tu ochrona produkcyjności zasobów gruntów wysokiej jakości). O ile intencją
prawodawcy byłaby eksploatacja gruntów rolnych wyłącznie zgodnie z interesem gospodarczym ich właścicieli bezzasadne byłoby ostanawiania systemu reglamentacji wyłączania z produkcji rolnej tego rodzaju gruntów. W tym kontekście bezzasadne są zarzuty skargi, iż kluczowe znaczenie może odgrywać okoliczność, braku zainteresowania właścicieli gruntów dalszym ich rolnym wykorzystaniem, o czym świadczą stosowne wnioski.
Natomiast kwestią istotną może być okoliczność, czy grunty objęte wnioskiem (wszystkie lub ich określona część) mają istotne znaczenie z punktu widzenia utrzymania potencjału produkcyjnego, w tym czy stanowią zwarty kompleks gruntów przydatnych do produkcji. Brak zainteresowania kontynuacją na gruntach produkcji rolnej, może w pewnych przypadkach stanowić poszlakę, iż grunty te nie nadają się racjonalnie do dalszego wykorzystania. Jednocześnie nie można pominąć, iż faktyczną przesłanką zamierzeń gospodarczych wnioskodawcy może być atrakcyjne położnie gruntów rolnych z punktu widzenia możliwości innego ich zainwestowania (w pobliżu metropolii, centrów przemysłowych, przy cięgach komunikacyjnych czy na obszarach o walorach rekraacyjno-wypoczynkowych).
Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej spawy należy stwierdzić, co następuje.
Trafnie podniesiono w skardze, iż organ administracji popełnił oczywisty błąd wywodząc w uzasadnieniu orzeczenia, iż o ile na terenie sołectwa objętego planem 30% gruntów spośród gleb wysokich klas bonifikacyjnych, przeznacza się do wyłączenia, to pozostałe 70% nadaje się do zagospodarowania na cele nierolne. Jak trafnie podsiniono, z zasad logicznego rozumowania wynika, iż w istocie pozostałe 70% musza stanowić grunty, które Gmina zamierza utrzymać, jako przeznaczone na cele produkcji rolnej, a więc nie przydatne do inwestowania na inne cele. Jednocześnie Gmina wskazuje, iż grunty niższej jakości na terenie sołectwa to 24 % i w dużym zakresie nie są przydatne na cele budowlane (tereny zalewowe itd.).
Jednak sygnalizowana kwestia nie ma istotnego znaczenia dla meritum rozstrzygnięcia. W rozpatrywanym przypadku, projektem planu objęto obszar sołectwa. Jednak z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wynika, iż jej przepis art. 6 ust. 1 należy odnosić do granicy sołectw (tego rodzaju jednostki pomocnicze samorządu terytorialnego wręcz niewystępują na znacznych obszarach kraju). Również przepisy dotyczące sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazują, jakie obszary należy obejmować łącznie projektami planów (z wyjątkiem wskazanego wcześniej art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wobec tego rozważanie, czy istnieją przesłanki przeznaczenia na cele nierolne gruntów o wysokiej jakości, w kontekście istnienia użytków o gorszej produkcyjności, w celu zaspokojenia określonych potrzeb gminy (np. pozyskiwania terenów mieszkaniowych), jest bezprzedmiotowe w odniesieniu do przyjętych granic planu zważywszy, iż można nim generalnie objąć także wybrane małe
obszary. Istotne przesądzenia dotyczące rezerwacji obszarów służących realizacji określonych funkcji musi być dokonywane z uwzględnieniem całego obszaru gminy, skoro do jej zadań należy zarówno planowanie jak i zaspokajanie innych określonych potrzeb społeczności lokalnej - art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tylko tego rodzaju odniesienie może zapewnić jednoczesną realizację celów, jakimi są racjonale gospodarowanie przestrzenią jak i ochrona gruntów rolnych, w myśl odrębnych regulacji (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W rozpatrywanym przypadku, co jest bezsporne ok. 50% obszaru całej Gminy stanowią grunty wysokich klas bonifikacyjnych (I-III). Nie znosi to wymagania aby, co do zasady, w pierwszej kolejności na cele niezwiązane z produkcją rolną przeznaczać grunty w tych częściach gminy, gdzie są one gorszej, jakości,
tak, aby w wykorzystaniu rolniczym (w skali kraju) pozostały grunty o najwyższej produkcyjności. Natomiast bez znaczenia jest proporcja gruntów poszczególnej jakości na terenie poszczególnych sołectw czy innych wybranych obszarów objętych planem.
Jednocześnie, jak wskazano powyżej, co także odnotowuje organ orzekający w treści uzasadnienia orzeczenia, może występować szereg przypadków, gdy za przeznaczeniem gruntów wyższych klas przemawiają inne względy niż brak alternatywnych gruntów (patrz użyte w art. 6 ust. 1 o ochronie gruntów rolnych i leśnych sformułowanie "przede wszystkim").
W rozpoznawanej sprawie, w toku postępowania wnioskodawca podnosił, iż tereny przeznaczone na cele nierolne nie mają istotnego znaczenia produkcyjnego z uwagi na występowanie na ich obszarze rozproszonej zabudowy. Na rozprawie podniesiono dodatkowo, iż na części terenów, gdzie znajdują się sporne grunty zrealizowano już przedsięwzięcia infrastrukturalne (np. drogi). Dodatkowo, jak zauważa sam organ, istotne znaczenie ma utrzymanie zwartych kompleksów użytków rolnych, co może nie mieć miejsca, o ile w określonych lokalizacjach będą występować większe skupiska zabudowy (także np. zagrodowej). Nie bez znaczenia może być także zabudowanie części gruntów w związku z realizacją drogi itp.
W tym zakresie sprawa nie została właściwie wyjaśniona. Na załączonej do wniosku mapy nie zaznaczono w sposób przejrzysty gruntów, które należałoby kwalifikować, jako faktycznie zabudowane, co jest wymagane w myśl art. 10 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Faktycznie wyróżniono jedynie działki oznaczone w ewidencji gruntów, jako budowlane (kolor szary). Pozostała zabudowa na działkach (np. na działce [...] planowany obszar 1 MN) nie została wyróżniona w sposób wystarczający dla oceny czy kompleksy (lub ich części) gruntów objęte wnioskiem utraciły przydatność produkcyjną (z uwagi na rozdrobnienie użytków itp.). Na załączonej mapie nie zaznaczono także użytków objętych wnioskiem a wykorzystanych już pod budowę (poszerzenie) dróg (okoliczności podniesione na rozprawie).
Z uwagi na odformalizowanie administracyjnego postępowania wyjaśniającego, w myśl zasad wskazanych w art. 7, 8 , 75 § 1, art. 77 §. 1 i 80 K.p.a. organ administracji, wobec podnoszenia we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności utraty produkcyjności gruntów (znaczna zabudowa), winien był zwrócić się do strony o uzupełnienie materiału dowodowego (zawartości wniosku) w celu oceny dalszej przydatności gruntów (lub ich części) do produkcji rolnej (np. zwartość użytków). Uchybienie temu wymaganiu nie pozwala uznać, iż sprawa została należycie wyjaśniona, co oznacza, iż naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ administracji nie odniósł się także w uzasadnieniu decyzji co do meritum do wniosku, w kwestii przeznaczenia na cele nierolne użytków rezerwowanych pod drogi. W tym przypadku ograniczone znaczenie może odgrywać zasada przeznaczania na inne cele gruntów niższej jakości. Jednak zasadna jest ocena przez organ orzekający dostosowania skali dróg, w tym planowanych ich parametrów, wobec planowanego przeznaczenia gruntów przyległych, ale również (co podniesiono w skardze) znaczenia komunikacyjnego dróg dla potrzeb innych zurbanizowanych terenów (poza obszarem objętym planem) czy innych sposobów korzystania z gruntów (sport, rekreacja).
Nie odniesienie się do istotnych kwestii w sprawie, oznacza także uchybienie wymaganiu art. 107 §. 3 K.p.a. w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji.
Natomiast nie zasadne są zarzuty Gminy, iż negatywne dla niej orzeczenie uniemożliwia realizację racjonalnej polityki gospodarowania przestrzenia. Sam brak zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na inne cele nie niweczy zasadności uchwalenia planu zawierającego np. całkowite zakazy odnośnie zabudowy określonych kompleksów gruntów (całkowity zakaz zabudowy) ze wskazaniem możliwości inwestowania wyłącznie dla celów rozbudowy, czy sytuowania nowych siedlisk dla gospodarstw rolnych na innych wyznaczonych w planie terenach (np. planowanych obecnie dla zabudowy mieszkaniowej). Ewentualny brak zainteresowania dla przyjęcia tego rodzaju rozwiązań planistycznych społeczności lokalnej (sołectwa) nie przesądza o braku ich zasadności z punktu widzenia realizacji polityki przestrzennej całej gminy.
Również bez znaczenia jest w sprawie kwestia, iż przeznaczenie na inne cele niż rolne wnioskowanych gruntów byłoby zasadne z punktu widzenia racjonalnego planowania w pewnych kontekstach (dostęp komunikacyjny, media, uzupełnienie zabudowy). Przed względami tymi pierwszeństwo ma bowiem ustawowa zasada ochrony gruntów rolnych wysokiej, jakości (bezwzględny obowiązek uwzględnienia tych kwestii - art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z uwagi na ochronę tego dobra samodzielność gminy w gospodarowaniu przestrzenia podlega w tym zakresie ograniczeniu.
Uchybieniem, niemającym wpływu na wynik sprawy, jest samo nie odniesienie się w uzasadnieniu orzeczenia, co do meritum do pozytywnej opinii [...] Izby Rolniczej. Samo odnotowanie, iż opinia nie jest wiążące nie prowadzi do wypełnienia dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. Jednocześnie należy jednak wskazać, iż organ pośrednio odniósł się do stawiska zawartego w opinii w innej części uzasadnienia wstając, iż poza jego oceną pozostaje kwestia racjonalności rozwiązać planistycznych pod kątem przeznaczenia gruntów na inne cele (wskazywane w opinii kwestie dopełnienia zabudowy, uzbrojenia terenu itp.). Jak wskazano, kluczowego znaczenia nie ma również w tym zakresie wola właścicieli przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele.
Mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), która w przypadku postępowań przed organami centralnymi jest realizowana poprzez instytucję winsoku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 par 3 K.p.a.), zważywszy, iż sprawa nie została właściwie wyjaśniona w zasadniczych kwestiach (zasadność ochrony gruntów w kontekście ich rzeczywistej przydatności do produkcji rolnej uwzględniając lokalne uwarunkowania), Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i ją poprzedzającą.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) całość orzekł, jak w sentencji wyroku.
Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji zwróci się do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku a następnie orzekanie, uwzględniając indywidualne uwarunkowania i ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu. O ile np. tylko pewna część gruntów objętych wnioskiem może być przeznaczona na inne cele niż produkcja rolna organ administracji wyrazi zgodę odnośnie tych gruntów.