Tezy
O ile na określonym terenie wydawane jest kilka periodyków o stosunkowo dużym nakładzie (brak jest tytułu prasowego, który można uznać za zdecydowanie dominujący, docierający do większości czytelników prasy lokalnej), uwzględniając wykładnię celowościową regulacji art. 5 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zasadne jest zamieszczanie obwieszczeń w kilku tytułach prasy o największym nakładzie.
W przypadku powstania sporu, co do rozumienia przepisów prawa, o ile organ odwoławczy zastosuje prawidłową wykładnię regulacji, a równocześnie nie są sporne okoliczności faktyczne, ewentualne ograniczenie udziału stron w postępowaniu, w rozumieniu art. 10 § 1 K.p.a., przed organem I instancji nie może mieć wpływu na wynik sprawy, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wprowadzając obecne regulacje prawodawca przyjął koncepcję, iż pośrednie skutki prawne decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50-58 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (np. możliwość przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w trybie pdrębnych przepisów), przemawiają przeciw wydaniu obowiązujących w tym samym czasie kilku decyzji określających warunki lokalizacji inwestycji dotyczących przedmiotowo tego samego terenu (per analogiam tego samego przedsięwzięcia)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. W. i R. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi - skargę oddala -
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Minister Infrastruktury uchylił w części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji - autostrada [...] na odcinku od km 44+900 do km 51+400 w województwie [...], w pozostałej części utrzymując decyzję organu I. instancji w mocy. Uchylając decyzję w części zmodyfikowano jej brzmienie, co do zapisów odnoszących się do podziału nieruchomości, eliminując m.in. postanowienia dotyczące orzekania w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości.
Uzasadniając uchylenie części decyzji Minister wskazał, iż podział nieruchomości nastąpił na podstawie ostatecznych decyzji (decyzje Wójta Gminy B. z dnia [...] i [...] października 2005 r. utrzymane w mocy decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] grudnia 2005 r.), przed wydaniem decyzji w przedmiocie lokalizacji drogi. W tej sytuacji orzekanie w przedmiocie podziału nieruchomości nie było zasadne.
Orzekając w sprawie, skorygowano również dostrzeżone błędy dotyczące oznaczenia numerów załączników, do których odsyłano w treści decyzji organu I. instancji.
Poza wskazanymi wadami, organ odwoławczy, oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wyraził pogląd, iż zostały spełnione wymagania dla orzeczenia w przedmiocie lokalizacji drogi, wynikające z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Wniosek spełniał wymagania szczególne, załączono do niego niezbędne opinie. Zachowano wymagania dotyczące informowania stron o toczącym się postępowaniu jak i o wydaniu decyzji (poprzez stosowne obwieszczenia).
Odnosząc się do zarzutów odwołań, złożonych przez R. i J. W., organ uznał podniesione przez nich zarzuty za nieuzasadnione z następujących przyczyn:
- co od zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji RP (wywłaszczenie bez odszkodowania) wskazano, iż wywłaszczenie następuje z chwilą uprawomocnienia decyzji o lokalizacji drogi, jednak za stosownym odszkodowaniem, co do którego orzeka się w odrębnym postępowaniu,
- odnośnie wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, w myśl art. 156 §. 1 pkt 3 K.p.a., wskazano, iż nie zachodzi tożsamość spraw w stosunku do zakończonej prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] pod względem przedmiotowym, pomimo, iż w części obie decyzje dotyczą tego samego odcinka autostrady (km 44+900 do km 48+207,17); inny jest bowiem stan faktyczny - ówcześnie działki wnoszących odwołanie nie były podzielone - oraz prawny - przepisy, na podstawie których orzekano uprzednio - ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U. Nr 127, poz. 627 ze zm.) - nie rodziły skutku w stosunku do prawa własności podmiotów, których nieruchomości leżały w ustalonym decyzją pasie drogowym,
- nie trafny jest zarzut, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w oparciu, o którą wydano kwestionowaną decyzję, nie była ostateczna; przymiot ostateczności decyzji potwierdza stosowne pismo, załączone do wniosku o ustalenie lokalizacji drogi (z dnia [...] marca 2007 r.); stanu prawnego nie zmienia samo złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji; decyzja ta pozostaje nadal w obrocie prawnym także wobec wydania przez Ministra Środowiska decyzji o odmowie stwierdzenia jej nieważności,
- raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest materiałem podlegającym ocenie w niniejszym postępowaniu, stąd zarzuty odnośnie jego treści nie mają znaczenia dla sprawy,
- zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. nie został uzasadniony, zaś z akt sprawy wynika, iż organ prowadzący postępowanie dopełnił wymagania informowania o jego wszczęciu i wydaniu stosownych orzeczeń.
W skargach na decyzję Ministra Infrastruktury oraz dodatkowym piśmie procesowym zawierającym tezy wypowiedzi R. W. na rozprawie (k. 213-219) skarżący R. i J. W. - właściciele działek objętych decyzją o lokalizacji drogi - podnieśli następujące zarzuty:
- naruszenie w toku postępowania art. 10 K.p.a., polegające nie zaniechaniu stosownego poinformowania stron o toczącym się postępowaniu przed organem I. instancji - informacja o wszczęciu postępowania została zamieszczona wyłącznie w jednej gazecie lokalnej (posiadającej wydanie lokalne "Gazecie Wyborczej"), podczas gdy nie jest to gazeta lokalna o największym nakładzie (taką gazetą jest "[...]"); w myśl przepisów informacja ma być zamieszczona w "prasie lokalnej" nie zaś "gazecie lokalnej" - pojęcia te nie są tożsame, na danym terenie wychodzi kilka gazet lokalnych,
- w decyzji orzeczono w kwestiach przesądzonych inną ostateczną decyzją (decyzja Wojewody [...] z 1998 roku), decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym - na jej podstawie było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe (patrz decyzja Wojewody [...] z dnia z dnia [...] lipca 2007 r. o wywłaszczeniu działki sąsiedniej w stosunku do działki skarżącego R. W.); tezę, iż jest niedopuszczalne orzekanie o lokalizacji drogi, co do której wydano decyzje o lokalizacji w trybie ustawy o autostradach płatnych, skarżący wywodził m.in. z treści art. 41 i 44 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,
- kwestionowana decyzja rodzi skutki prawne w postaci wywłaszczenia nieruchomości a do czasu wniesienia skargi nie orzeczono o stosownym odszkodowaniu (naruszenie art. 21 ust. 3 Konstytucji RP); w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny uznawał, że tryb wypłaty odszkodowania, w ramach którego powstaje zwłoka w wypłacie odszkodowania lub jego rozłożenie na raty narusza Konstytucję (przytoczono stosowne tezy z orzeczeń); w rozpoznawanej sprawie należało zastosować wprost przepisy Konstytucji (art. 8),
- przy wydawaniu decyzji naruszono przepisy z zakresu ochrony środowiska, zarówno wynikające z regulacji prawa stanowionego na szczeblu krajowym jak i wspólnotowym - nie sporządzono wymagalnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie przeprowadzono konsultacji społecznych (w tym podanie do publicznej wiadomości), nie zebrano opinii społeczeństwa na temat wymaganych środków zapobiegawczych i kompensujących, nie przeanalizowano wariantów alternatywnych, czym naruszono art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 5, art. 6 ust. 2-6, art. 9 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.1 s.248 ze zm.) i art. 6 ust. 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej
fauny i flory (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.2 s.102 ze zm.); przeprowadzenie procedury ocen oddziaływania na środowisko, w ramach wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nie zwalania z obowiązku przeprowadzenia ponownej procedury, w związku z treścią ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym zał. nr 1 do niej,
- decyzja organu I. instancji jest wewnętrznie sprzeczna, z jednej strony wskazuje się, iż przejęcie niezbędnych nieruchomości odbędzie się w drodze wykupu (pkt VII) z drugiej stwierdza, iż nieruchomości stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (pkt VIII),
- nie uzyskano wymaganych opinii, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 lit c i lit h ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.
Zarzuty do treści decyzji analogiczne do podniesionych w treści skarg, wniósł uczestnik postępowania J. P. (k. 182-189).
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W trakcie postępowania skarżący J. W. wnosił o odroczenie rozprawy (k. 203) podnosząc, iż przekazane do Sądu akta administracyjne są nieprzygotowane do orzekania. Zwrócił uwagę, iż znajdują się one w dwu nieoznaczonych teczkach, łatwych od zdekompletowania (niezszyte), wyłącznie ołówkiem ponumerowane są nieliczne karty. Możliwe jest usunięcie dokumentów, uzupełnienie lub ich zdekompletowanie. Orzekanie na podstawie takich akt uchybiałoby art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie uwzględnił tego wniosku, jednocześnie rozprawa została odroczona z uwagi na odrębny wniosek R. W. (k. 197 i 204).
Wnioskiem (k. 208) skarżący J. W. zwrócił się ponownie o odroczenie terminu rozprawy wskazując na chęć osobistego uczestnictwa w sprawie. Przedłożył kopie zaświadczenia lekarskiego dotyczącego niezdolności do pracy (k. 209). Z jego treści wynikało, iż chory może chodzić (pole 12 - "2").
Na rozprawie J. W. wyjaśnił, iż wskazywane w skargach naruszenie treści art. 10 K.p.a. w zakresie obowiązku zapewnienia stronom udziału w postępowaniu, poprzez brak prawidłowego opublikowania obwieszczenia o toczącym się postępowaniu przed organem I. instancji w prasie lokalnej, miało taki skutek, iż strony nie miały wpływu na treść pierwotnego orzeczenia w sprawie, zaś organ odwoławczy z reguły "niechętnie zmienia zajęte w sprawie stanowisko".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd oddalił skargi, gdyż nie zasługują one na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, według stanu prawnego na dzień orzekania przez organy administracji publicznej. Regulacje tego aktu, wraz z przepisami odrębnymi, określały zarówno przesłanki materialnoprawne wydania decyzji (zakres informacji zawartych we wniosku, dokumenty jakie należy przedłożyć łącznie z nim, zakres orzekania w przedmiocie ustalenia lokalizacji itp.) jak i wymagania proceduralne (np. kwestia szczególnego trybu informowania stron postępowania).
W świetle wiążących w tym zakresie regulacji normatywnych, ponoszone przez obu Skarżących, jak i przez Uczestnika postępowania zarzuty są bezzasadne, bądź wskazane przez nich uchybienia nie mają tego rodzaju charakteru, iż ich stwierdzenie może prowadzić do skutecznego zakwestionowania orzeczenia.
Odnosząc się do kwestii prawidłowego powiadomienia stron postępowania przed wydaniem orzeczenia przez organ I. instancji, należy wskazać, iż szczególny tryb postępowania w tej kwestii wskazuje art. 5 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W zakresie, w jakim kwestionowane jest dokonanie powiadomienia, przepis ten zobowiązuje organ I. instancji do zamieszczenia stosownego obwieszczenia w prasie lokalnej. Prawodawca nie sprecyzował bardziej szczegółowo sposobu realizacji tego obowiązku - regulacja w tym zakresie musi więc zostać poddana stosownej wykładni. Trafnie podnosi się w skardze, iż pojecie "prasa lokalna" nie jest tożsame z określeniem "gazeta lokalna". Jednocześnie nie byłoby wynikiem racjonalnej wykładni, uznanie, iż obowiązek zamieszczenia informacji w "prasie lokalnej" należy rozumieć jako konieczność opublikowania obwieszczeń w każdym periodyku o charakterze innym niż ogólnokrajowy, dostępnym, kolportowanym na terenie gdzie
realizowane ma być przedsięwzięcie. Bowiem trudności w ustaleniu pełnej liczby dostępnych tytułów prasowych, jak i mała poczytność wielu lokalnych periodyków przemawia za tym, iż przyjęcie takiej reguły byłoby stosunkowo kosztowne w stosunku do osiągniętego efektu a więc wydatkowanie środków publicznych byłoby mało racjonalne. Trudno więc prawodawcy przypisać zamiar ustanowienia tego rodzaju wymagania, o ile woli takiej nie wyraził wprost. Z kolei uznanie, iż obowiązkiem organu jest zamieszczenie obwieszczenia w tytule prasowym o największym nakładzie w danym regionie także nie zapewnia optymalnego dostępu do informacji dla zainteresowanych. Bowiem są nimi w praktyce właściciele (użytkownicy) działek, położonych wzdłuż przebiegu pasa planowanej drogi. Sam fakt najwyższego nakładu w regionie (Skarżący wskazują, iż nakład taki ma gazeta "[...]") nie przesądza, iż określone pismo jest najpoczytniejsze na konkretnym obszarze planowanego przebiegu drogi. Uznać natomiast można, iż, o ile na określonym terenie
wydawane jest kilka periodyków o stosunkowo dużym nakładzie (brak jest tytułu prasowego, który można uznać za zdecydowanie dominujący, docierający do większości czytelników prasy lokalnej), uwzględniając wykładnię celowościową regulacji, zasadne jest zamieszczanie obwieszczeń w kilku tytułach prasy o największym nakładzie.
O ile jednak przyjąć, iż w niniejszej sprawie uchybiono, wskazanemu wyżej postulatowi, należałoby to kwalifikować, jako naruszenie przepisów postępowania. Naruszanie tego rodzaju regulacji może skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu tylko, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika a contrario z art. 145 §. 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie podniesiono, iż brak właściwej informacji (obwieszczeń o toczącym się postępowaniu) prowadził do pozbawienia stron możliwości udziału w postępowaniu przed organem I. instancji. W realiach konkretnej sprawy wymaga więc rozważenia, czy można zakładać istotny wpływ tego uchybienia na wynik sprawy.
Nie zapewnienie stronom udziału w postępowaniu przed organem I. instancji może mieć istotne znaczenie, o ile w wyniku tego uchybienia została faktycznie ograniczona możliwość ochrony interesu strony. Dotyczy to z reguły sytuacji, gdy strona nie mogła przedstawić określonych uwarunkowań faktycznych sprawy (kwestionowanie określonych ustaleń, zaprezentowanie rozwiązań alternatywnych itp.), w wyniku czego nie zostały one rozważone w ramach postępowania przed organem I. instancji a jedynie w postępowaniu odwoławczym. Gdy chodzi o okoliczności faktyczne, można z reguły uznać, iż dwukrotne ich rozważenie, może przyczynić się do bardziej wnikliwego, szczególnego wyjaśnienia sprawy (jej okoliczności istotnych). W takiej sytuacji nie możnaby wykluczyć, iż uchybienie wymaganiom postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Jednak należy skonstatować, iż w rozpatrywanej sprawie okoliczności podnoszone przez Skarżących w odwołaniu do decyzji organu I. instancji (których nie mogli ewentualnie podnieść przed wydaniem
pierwszej decyzji w sprawie) miały wyłącznie charakter formalnoprawny (kwestia możliwości dwukrotnego orzekania w przedmiocie lokalizacji, możliwości orzekania o wywłaszczeniu, bez rozstrzygnięcia o odszkodowaniu itp.). Nie sporne były okoliczności faktyczne (np. objęcie decyzją Wojewody [...] z 1998 roku oraz obecnie kwestionowaną, tego samego odcinka drogi, brak równoczesnego orzeczenia o należnym odszkodowaniu itp.). W takiej sytuacji nie można uznać, iż ewentualne pozbawienie stron możliwości udziału w postępowaniu przed organem I. instancji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku bowiem powstania sporu, co do rozumienia przepisów prawa, o ile organ odwoławczy zastosuje prawidłową wykładnię regulacji, a równocześnie nie są sporne okoliczności faktyczne, ewentualne ograniczenie udziału stron w postępowaniu przed organem I. instancji nie może mieć wpływu na wynik sprawy, w myśl wskazanego art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zastosowanie wykładni
przepisów postulowanej w skardze, w myśl której każde uchybienie wymaganiu zapewniania stronie udziału w postępowaniu, stanowi naruszenie, które powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z treścią wskazanego przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powyższą ocenę Sądu potwierdza dodatkowo stanowisko skarżącego R. W., zaprezentowane na rozprawie (k. 222). Wywodził on wpływ braku udziału stron w postępowaniu na wynik sprawy, wyłącznie z domniemania, iż organ odwoławczy "niechętnie" zmienia stanowisko organu I. instancji. Mając na uwadze, iż organ administracji musi działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a skarżący w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego nie wskazali okoliczności, które nie zostały właściwie wyjaśnione w wyniku pominięcia ich udziału w postępowaniu przed organem I. instancji, nie można uznać, aby wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie trafny jest zarzut, iż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wprawdzie mają rację Skarżący, iż w pewnym zakresie (np. gdy chodzi o wskazanie linii rozgraniczających), na odcinku autostrady [...] od km 44+900 do km 48+207,17 obie decyzje przesądzają te same kwestie, co do lokalizacji inwestycji (patrz art. 22 ust. 1 pkt 1,2,4 i 5 ustawy o autostradach płatnych i art. 7 pkt 1-4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Małą wagę mają w tym kontekście, podnoszone przez organ odwoławczy, argumenty, iż decyzja wydana w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma dalej idące skutki prawne np. w zakresie przewłaszczenia (patrz art. 12 ust. 4), to, iż obie decyzje wydano w innym stanie faktycznym (uprzednio działki nie były podzielone ostateczną decyzją) lub to, iż orzekano na podstawie regulacji zawartych w innych aktach normatywnych. Przytaczane
okoliczności nie mają wpływu na to, iż w pewnym, ograniczonym zakresie, oba orzeczenia dotyczą tych samych kwestii, co trafnie zauważono w skardze. Jednak w rozpoznawanym przypadku tego rodzaju ponowne orzeczenie w sprawie nie narusza prawa. Wynika to z następujących uwarunkowań formalnoprawnych.
W okresie funkcjonowania odnośnych przepisów ustawy o autostradach płatnych, obowiązywała równocześnie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), regulująca kompleksowo zasady lokalizacji zarówno innych niż autostrady płatne inwestycji celu publicznego jak i pozostałych inwestycji. W świetle obowiązujących ówcześnie regulacji, warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego określano generalnie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym dla danego terenu było dopuszczalne wydanie kilku decyzji (art. 46 ust. 1 wskazanej ustawy). W takiej sytuacji trzeba uznać, iż tym bardziej było dopuszczalne wydanie kilku decyzji względem tego samego inwestora, przy czym wybór, które przedsięwzięcie (lub, na których warunkach) zechce on zrealizować, było pozostawione zainteresowanemu. Wprawdzie, obowiązująca ówcześnie ustawa o autostradach płatnych, nie zawierała analogicznej regulacji. Brak jest jednak racjonalnych przesłanek, aby uznać,
iż w świetle wykładni systemowej i celowościowej, także w tym przypadku podobna praktyka byłaby niedopuszczalna (pomimo treści art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych), uwzględniając analogiczne skutki obu rodzajów decyzji dla osób trzecich, np. w zakresie braku przewłaszczania, czy chociażby podziału nieruchomości. W obu przypadkach ostateczne decyzje w przedmiocie lokalizacji mogły stanowić dopiero podstawę do wszczęcia stosownych procedur wywłaszczeniowych, w myśl ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) albo ustawy o autostradach płatnych. Jak wskazano, ówczesny prawodawca nie wyraził normatywnie expressis verbis żadnych ograniczeń odnośnie możliwości wydawania kilku decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zarysowany stan formalnoprawny uległ zmianie dopiero z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Prawodawca, wydzielając w pewnym zakresie regulacje dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50-58 a art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59-64), jedynie w stosunku do innych niż tego rodzaju przedsięwzięć utrzymał możliwość wydania kilku decyzji dotyczących tego samego terenu (art. 63). Wprowadzając obecne regulacje prawodawca przyjął koncepcję, iż pośrednie skutki prawne decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego (np. możliwość przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w trybie odrębnych przepisów) przemawiają przeciw wydaniu obowiązujących w tym samym czasie kilku decyzji dotyczących przedmiotowo tego samego terenu (per analogiam tego samego przedsięwzięcia). Zasadę tą należy w pełni odnieść do wprowadzonych równocześnie regulacji ustawy o szczególnych zasadach
przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwłaszcza po jej nowelizacji, w której następstwie decyzja o lokalizacji drogi rodzi wprost skutki prawne w sferze przewłaszczenia (przejście na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego).
Jednak wskazanego wyżej ograniczenia możliwości wydania dwu decyzji dotyczących lokalizacji inwestycji, co do jednego przedsięwzięcia, nie można odnosić do stanów prawnych wynikających z decyzji wydanych pod rządami uprzednich regulacji, gdy praktyka taka była dopuszczalna, co wywieść należy z zasady nie działania prawa wstecz. Konkluzji tej nie podważa treść przywołanego w skardze art. 41 ust. 2, w myśl którego wcześniej wydane decyzje o lokalizacji autostrady pozostają w mocy. Przepis ten bowiem nie wskazuje, iż w przypadku tych decyzji stosuje się regulacje ustanowione nową ustawą. Bez znaczenia jest również kwestia zawieszenia obowiązywania części regulacji ustawy o autostradach płatnych (art. 44 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych).
Wskazanych uwarunkowań nie dostrzegł organ orzekający w sprawie, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Jednak trafna była konstatacja organu administracji publicznej, co do braku wadliwości decyzji w kontekście orzekania w rozpoznawanym przypadku powtórnie w przedmiocie lokalizacji drogi. Oznacza to, iż uchybienie przepisom postępowania, co do obowiązku właściwego uzasadnienia decyzji, nie miało we wskazanym przypadku żadnego wpływu na wynik sprawy. Jego dostrzeżenie nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji (a contrario art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarżący podnosili równocześnie kwestie związane ze stanem niepewności prawa, w następstwie pozostawania w obiegu prawnym wcześniejszej decyzji o lokalizacji autostrady (na warunkach z niej wynikających prowadzone były odrębne postępowania wywłaszczeniowe). Podnoszone uwarunkowania nie są następstwem wadliwości zaskarżonej decyzji, lecz skutkiem dopuszczenia, w uprzednim prawodawstwie, pozostawania w obrocie prawnym decyzji, z których wynika możliwość prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazana kwestia nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Można jedynie wskazać, iż po wydaniu nowej decyzji określającej warunki lokalizacji zasadnym byłoby rozważenie wydania, odnośnie do decyzji Wojewody [...] o lokalizacji autostrady z 1998 roku orzeczenia w granicach art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.
Wskazanego wyżej stanowiska nie podważa szczególne uwarunkowanie rozpoznawanej sprawy. Otóż, w przypadku lokalizacji drogi na odcinku objętym kwestionowaną decyzją dokonano, w związku z warunkami uprzedniej decyzji z 1998 roku, podziału nieruchomości ostatecznymi decyzjami (utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w 2005 roku), według linii tożsamych ze wskazanymi w zaskarżonej decyzji. Oznacza to, iż obecnie wydana decyzja nie rodzi skutków prawnych w zakresie podziału wskazanych w art. 7 ust. 1 pkt 5 i 12 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Kwestia ta nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji, bowiem wynikające z ustawy skutki, w postaci podziału, dotyczą wyłącznie sytuacji, gdy podziały takie są konieczne w konkretnym przypadku. Kwestię tą, pominiętą w orzeczeniu organu I. instancji, trafnie dostrzegł organ odwoławczy modyfikując stosowne fragmenty orzeczenia, od którego uprzednio wniesiono środki odwoławcze.
Nie trafny jest zarzut naruszenia zaskarżonym orzeczeniem stosownych przepisów Konstytucji (podnoszony obowiązek stosowania bezpośrednio przepisów Konstytucji w kontekście zasady wypłaty stosownego odszkodowania przy wywłaszczaniu). Sąd nie dopatruje się by stosowne regulacje mogły naruszać przepisy Konstytucji, stąd brak jest przesłanek dla wystąpienia ze stosownym pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji R.P.). Wprowadzenie bowiem przez prawodawcę odrębnego trybu administracyjnego dochodzenia roszczeń (art. 12 ust. 4, art. 18 i 18a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), nie wyklucza wypłaty odszkodowania w stosownie krótkim czasie (kwestia tez sformułowanych przez Trybunał Konstytucyjny). Organ administracji, właściwy do orzekania w przedmiocie odszkodowania, musi bowiem procedować w terminach wskazanych w K.p.a. a jego ewentualna bezczynność podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Równocześnie stronie, która poniosłaby
określone szkody z winy organów władzy publicznej przysługuje stosowne odszkodowanie (na zasadach wskazanych w K.c.), które może być dochodzone przed sądami powszechnymi.
Nie trafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów z zakresu ochrony środowiska, w zakresie prawidłowego przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W związku z nowelizacją ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954), procedura ocen jest przeprowadzana w ramach odrębnego postępowania, kończącego się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, co wynika z art. 46 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia. W przedmiotowej sprawie organy orzekały, mając na uwadze treść ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Ewentualne zarzuty, dotyczące przeprowadzenia procedury ocen
(zachowanie w tym zakresie wymagań prawa stanowionego na szczeblu wspólnotowym czy krajowym) mogą być rozważane wyłącznie w ramach kontroli legalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a więc wykraczają poza granice niniejszej sprawy. Zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji mogłyby dotyczyć wyłącznie kwestii sprzeczności pomiędzy warunkami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia a kwestionowaną decyzją. Należy dodać, iż przywoływane w piśmie procesowym przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odnośnie obowiązku sporządzenia i załączenia raportu do wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji drogi (w tym zał. nr 1 do ustawy) zostały uchylone wskazaną wyżej nowelizacją, która weszła w życie przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia (w 2005 roku).
Tą samą nowelizacją został uchylony przepis dotyczący obowiązku załączenia do wniosku o ustalenie lokalizacji opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (art. 5 ust. 1 pkt 6 lit h ustawy), stąd zarzut, co do braku takiej opinii, jest nieuzasadniony.
Nie zasadny jest również zarzut braku wymaganej opinii dyrektora regionalnej dyrekcji gospodarki wodnej. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji nie wynika, aby kwestionowaną decyzją o lokalizacji była objęta realizacja urządzeń wodnych lub robót na bezpośrednim obszarze zagrożenia powodzią (art. 5 ust. 1 pkt 6 lit e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Jak wynika z dokumentacji, na objętym wnioskiem odcinku drogi jest planowana realizacja jednego mostu (według wskazań decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia na km 45+968 - pkt 3.8 decyzji). W myśl ustawy - z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) mosty nie zostały zaliczone do urządzeń wodnych (art. 9 ust. 1 pkt 19). Do obiektów tego rodzaju stosuje się natomiast przepisy dotyczące urządzeń wodnych jedynie odpowiednio (art. 9 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy). Brak jest więc wymagania uzyskania opinii, skoro dotyczy ona
realizacji stricte "urządzeń wodnych". Trafność takiego poglądu potwierdza fakt zawarcia w art. 5 ust. 1 pkt 6 lit e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych in fine obowiązku uzyskiwania opinii dla przedsięwzięć realizowanych na terenie zagrożenia powodzią. O ile, w ocenie prawodawcy, użyte w części pierwszej art. 5 ust. 1 pkt 6 lit e ustawy pojęcie urządzeń wodnych miałoby obejmować także sytuacje, gdy regulacje dotyczące tych urządzeń stosuje się wyłącznie odpowiednio do innych budowli, zamieszczanie części drugiej tej regulacji byłoby zbędne, gdyż wskazuje ona budowle wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 1 lit c ustawy (kolejny przypadek, gdy regulacje dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio).
Z akt sprawy nie wynika również, aby konkretne obiekty miały być zlokalizowane na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Pojęcie to ma konkretną treść normatywną (art. 82 ust. 1 ustawy - Prawo wodne). Z dokumentacji nie wynika, aby konkretne obiekty miały być realizowane pomiędzy linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem lub w strefie wezbrań ujętej w planie zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne wyjście na jaw dowodów, które potwierdzałyby tę okoliczność (choć Skarżący dotychczas nawet ich nie uprawdopodobnili) mogłoby ewentualnie stanowić podstawę wznowienia postępowania (w myśl art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.).
Trafnie podniesiono natomiast w skardze, iż zapis pkt VII decyzji organu I. instancji może sugerować, iż nie ingeruje ona w prawa własności zainteresowanych, co mogłoby być źródłem dezinformacji, gdyby nie jednoznaczna treść pkt VIII. Ostatecznie jednak, znaczenie decyzji jak i skutki prawne jej wydania są generalnie zrozumiałe, także dla Skarżących, czemu dali wyraz w toku postępowania odwoławczego. Stąd uchybienie w zakresie zapewnienia precyzji przekazu treści decyzji (wymaganiu wynikającemu m.in. z art. 9 K.p.a.), nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..
Sąd nie podzielił poglądu Strony skarżącej, iż przedstawione przez organ administracji akta nie mogą stanowić podstawy orzekania, w myśl art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (k. 203). Wprawdzie trafnie podniósł skarżący R. W., iż nie wszystkie akta są ponumerowane (dotyczy to zwłaszcza akt organu odwoławczego), dodatkowo do akt organu odwoławczego załączono kilka dokumentów objętych załączonym spisem akt organu I. instancji. Uchybienia te jednak nie są tego rodzaju, aby uniemożliwiały rozpoznanie sprawy, bowiem przedstawiony zestaw dokumentów daje wystarczający obraz dokumentacji, na podstawie której orzekał w sprawie organ odwoławczy. Natomiast nie trafny jest zarzut, iż akta nie zostały trwale zszyte, gdyż wymóg taki nie obejmuje akt administracyjnych. Wywody dotyczące możliwości ingerencji w zawartość akt (ich uzupełnienie, usunięcie) są niezrozumiałe zważywszy, iż od ich przekazania przez organ administracji, pozostają one wyłącznie w dyspozycji Sądu, a strony mogą
się z nimi zapoznawać jedynie przy zapewnieniu warunków gwarantujących bezpieczeństwo zgromadzonych dokumentów.
Sąd nie uwzględnił wniosku o odroczenie terminu rozprawy (k. 208), zważywszy na treść art. 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a jednocześnie mając na względzie, iż:
- rozprawa była już jednokrotnie na wniosek drugiego ze skarżących odraczana,
- jest to powtórny wniosek o odroczenie rozprawy od Skarżącego (patrz k. 197),
- wnoszący o odroczenie, mając na uwadze wskazania lekarskie (chory może chodzić), o ile nawet nie był w stanie stawić się na rozprawie, mógł zająć stanowisko na piśmie, o czym świadczy samo przedłożenie wniosku o odroczenie rozprawy; zwolnienie obejmowało okres od 24 lutego zaś rozprawa odbyła się dopiero 27 lutego, będącego jednocześnie ostatnim dniem zwolnienia lekarskiego,
- skarżący mógł także ustanowić pełnomocnika (współskarżącego swojego brata).
O odroczeniu publikacji wyroku postanowiono mając na względzie wniesienie na rozprawie szeregu nowych zarzutów (k. 213-219).
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.