Tezy
Ponieważ przepis art. 82 ust. 3 pkt 3 ma charakter normy fakultatywnej, w myśl art. 7 k.p.a. wydanie nakazu usunięcia drzew, o ile strona sprzeciwia się wykonaniu takiej czynności, jest możliwe wyłącznie, gdy nie zachodzą przesłanki do wyrażenia zgody na odstępstwa od zakazu nasadzeń, w myśl art. 83 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo wodne
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) w przedmiocie nakazu usunięcia samowolnych nasadzeń drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z (...) czerwca 2007 r. nr (...); 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia (...) maja 2008 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia (...) czerwca 2007 r. w przedmiocie nakazania p. B. G. usunięcia nasadzeń orzechów włoskich na działce nr (...), obręb S., gmina O. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczono nowy termin jego wykonania na dzień 1 grudnia 2008 r. Jako podstawę orzekania przywołano art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż na działce należącej do p. B. G., położonej na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, tj. w międzywalu rzeki O., dokonano samowolnych nasadzeń orzechów włoskich. Organ I. instancji zobligował właścicielkę do ich usunięcia w terminie do dnia 30 grudnia 2007 r. Działka oznaczona jest w ewidencji gruntów jako pastwisko, natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego jako łąki i pastwiska. Na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią zabronione jest wykonywanie robót i czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią a zwłaszcza sadzenie drzew i krzewów, co wynika z art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo wodne (wskazane w przepisie wyjątki nie obejmują rozpoznawanego przypadku). Jak wynika z map geodezyjnych w przedmiotowym miejscu międzywale jest wąskie i stanowi newralgiczny odcinek rzeki O. dla przepływów wód wezbraniowych. Nasadzone drzewa spowodują zwiększenie zagrożenia powodziowego oraz utrudnienie przepływu wód powodziowych. Będą powodować
kierowanie wód powodziowych na przeciwległy wał przeciwpowodziowy, grożąc jego uszkodzeniem i zalaniem terenów Gminy O., chronionych tym urządzeniem.
W skardze na tę decyzję, skarżąca B. G. podniosła następujące zarzuty:
- naruszenie art. 10 K.p.a. - strona nie mogła brać udziału w postępowaniu, dodatkowo w toku postępowania Burmistrz Miasta O. dokonał uzgodnienia natychmiastowego usunięcia nasadzeń a postępowanie w tym przedmiocie nie było prowadzone (nie chodziło o usunięcie natychmiastowe),
postanowienie w przedmiocie uzgodnienia wydane przez Burmistrza nie było stronie doręczone,
- organ odwoławczy nie rozpoznał dwu wniosków strony - w przedmiocie odwołania i wznowienia postępowania,
- nie dokonano uzgodnienia z wojewodą (art. 85a ustawy - Prawo wodne),
- nie dopuszczalne jest charakteryzowanie określonego terenu, jako międzywale (co wiąże się ze stosownymi ograniczeniami), skoro plan zagospodarowania przestrzennego określa go jako inny użytek - łąki i pastwiska,
- nie zasadne jest nakazanie niezwłocznego usunięcia nasadzeń skoro spowodują one utrudnienia w przepływie za kilka lat - aktualnie sadzonki mają około 1 m. wysokości i nie są wyższe od rosnącej na łące trawy; Skarżąc była gotowa uzgodnić warunki prowadzenia upraw sadzonek tak aby nie stanowiły zagrożenia powodziowego (np. ich przycinanie), deklarowała usunięcie sadzonek drzew do dnia 1 kwietnia 2010 r.,
- znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy (art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo wodne) nie zakazują sadzenia sadzonek lecz jedynie drzew, wykonana czynność nie jest nasadzeniem drzew, skoro właściciel zamierzał w przyszłości usunąć sadzonki.
W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, iż charakter uzgodnienia z wojewodą, o którym mowa w art. 85a ustawy - Prawo wodne ma pismo z dnia 23 marca 2007 r.
Sąd administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, choć nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty są trafne.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest dokonanie na działce skarżącej, w międzywalu rzeki O., nasadzeń drzew - orzecha włoskiego. Okoliczność ta nie była kwestionowana w toku postępowania (patrz pismo Skarżącej z dnia 1 lutego 2007 r.). Międzywale to obszar pomiędzy linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym. Jak wynika z załączonych do akt sprawy administracyjnych map (k. 14 i 15) działka skarżącej na takim terenie się znajduje. Na terenie międzywala, jako na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią (patrz art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy- Prawo wodne) z mocy prawa obowiązują zakazy, o których mowa w art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo wodne. Bez znaczenia, z punktu widzenia skuteczności zakazów, jest okoliczność, czy w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia te zostały powtórzone. Należy jedynie wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie terenów na łąki i pastwiska z pewnością nie stoi w sprzeczności z realizacją generalnego zakazu nasadzeń drzew. W tym zakresie zarzuty skargi
są niezasadne.
Jednocześnie należy zauważyć, iż pomimo generalnego zakazu dokonywania nasadzeń na przedmiotowym terenie dopuszczalne są od nich odstępstwa (art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo wodne). Tak więc prawodawca uznał, iż w pewnych przypadkach dokonywanie nasadzeń drzew może być dopuszczalne, jako nie powodujące zagrożenia powodziowego. Ponieważ stanowiący podstawę orzekania przepis art. 82 ust. 3 pkt 3 ma charakter normy fakultatywnej (patrz użycie wyrazu może w zdaniu wstępnym art. 83 ust. 3), w myśl art. 7 K.p.a., wydanie nakazu usunięcia drzew, o ile strona sprzeciwia się wykonaniu takiej czynności, jest możliwe wyłącznie, gdy nie zachodzą przesłanki dla wyrażenia zgody na odstępstwa od zakazu nasadzeń, w myśl art. 83 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo wodne. Nałożenie obowiązku usunięcia drzew, nie stanowi bowiem, w myśl aktualnie obowiązujących przepisów, sankcji za naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo wodne, bez uzyskania zgody na odstępstwo w myśl art. 82 ust. 3 pkt 1 tej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie zgromadzony materiał dowodowy - załączone do akt administracyjnych zdjęcia (k. 16) - obrazuje bardzo jeszcze młode sadzonki. Doświadczenie życiowe każe wykluczyć by sadzonki takie mogły powodować utrudnienie przepływu wód i w związku z tym zagrożenie powodziowe. Jak wyjaśnia Strona skarżąca, na etapie składania skargi sadzonki osiągnęły wysokość 1 m. i w ocenie tej strony, nadal nie powodowałyby trudności w przepływie wód. Strona deklarowała podjęcie działań (np. odpowiednie zabiegi pielęgnacyjne - przycinanie) aby zagrożenie takie wykluczyć. W toku postępowania administracyjnego Strona podnosiła (patrz pismo dnia 1 lutego 2007 r.), iż zamierza usunąć sadzonki, po osiągnięciu stosownego wieku. Ich przedwczesne usuniecie spowodowałoby dla niej groźbę znacznej szkody (jak twierdzi "przesadzenie słabo ukorzenionych sadzonek spowodowałoby zmarnowanie wielu z nich").
Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ administracji rozważył, czy wskazany w niej termin usunięcia sadzonek (1 grudnia 2008 r.) został określony na podstawie rzeczywistej analizy kluczowego zagadnienia a mianowicie jaką wielkość osiągną drzewa po wyznaczonym terminie, co miałoby stanowić o realnym utrudnieniu przepływu wód. Przywołano w uzasadnieniu jedynie okoliczności faktyczne, które potwierdzają, iż utrudnienie przepływu wód w przedmiotowym miejscu mogłoby stanowić zagrożenie powodziowe (problem wąskiego międzywala, zagrożenie uszkodzenia wałów na przeciwnym brzegu).
Jak wskazano, skoro dopuszczalne jest odstępstwo od zakazu dokonywania nasadzeń w międzywalu, organ administracji winien uwzględniając interes publiczny oraz słuszny interes strony rozważyć, czy w rozpatrywanym przypadku, nie byłoby możliwe czasowe odstępstwo z uwzględnieniem terminu wskazanego przez zainteresowaną, a o ile nie, to w jakim najpóźniejszym terminie należałoby usnąć sadzonki i jakie powinny być warunki prowadzenia uprawy do tego czasu (w myśl art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo wodne). Jak wynika z pisma z dnia 1 lutego 2007 r. Skarżąca była zainteresowana jak najdłuższym utrzymaniem upraw, z uwagi na zagrożenie uszkodzenia młodych sadzonek przy ich przenoszeniu.
Brak właściwego wyjaśnienia sprawy przez organy obu instancji w kwestiach istotnych, w myśl art. 7 i 77 § 1 K.p.a., co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Konieczność ponownego wyjaśnienia sprawy w kwestiach istotnych, w związku z regułą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) uzasadnia wyeliminowanie z obrotu decyzji organu obu instancji.
W tej sytuacji bezprzedmiotowe byłoby wyjaśnienie przez Sąd, czy osoba, która podpisała pismo z dnia 23 marca 2007 r. (Wojewódzki Konserwator Przyrody) była upoważniona do dokonywania uzgodnień przez Wojewodę (...) w zakresie wykonywania zadań wskazanych w art. 85a ustawy - Prawo wodne (w związku z zarzutem skargi odnośnie braku wymaganego uzgodnienia). Kwestie te wyjaśni organ administracji prowadzący ponownie postępowanie w sprawie.
Natomiast niezasadne są pozostałe zarzuty skargi. Uwzględniając zarówno potoczne rozumienie pojęć nasadzenie i drzewa jak i cel przepisów ustawy (eliminacja zagrożeń powodziowych związanych m.in. z utrudnieniem przepływu wód) nie można uznać, iż generalny zakaz nasadzeń nie dotyczy, drzew będących sadzonkami nasadzonymi jedynie czasowo. Warunkiem wydania decyzji o usunięciu takich drzew, w przypadkach spornych, jest jednak jak wskazano ustalenie, iż sadzonki mające w określonym czasie stosowne cechy (wysokość rozłożystość, korony itp.) mogą stanowić faktycznie zagrożenie.
Nie trafny jest również zarzut skargi, jakoby wydając decyzje naruszono w sposób istotny prawo strony do udziału w postępowaniu (w kategorii możliwości zapoznania z istotnymi dowodami, doręczanie orzeczeń itp.), choć odnotować trzeba, iż faktycznie stanowisko Strony nie zostało w stopniu właściwym rozważone. Odnośnie do zarzutów dotyczących stanowiska wyrażonego przez Burmistrza Miasta O. (k. 33 akt administracyjnych) należy wskazać, iż zasięganie jego opinii w tego rodzaju stawach nie jest wymagane z mocy prawa. Jego stanowisko nie miało mocy wiążącej i nie stosują się do niego przepisy art. 106 K.p.a. Kategoryczne stanowisko Burmistrza, odnośnie zasadności pilnego usunięcia nasadzeń, nie wiąże organu orzekającego w sprawie (nie zostało również przywołane jako przesłanka orzekania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji).
Nie zasadny jest również zarzut nie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania zawartego w piśmie z dnia 28 września 2007 r. skoro Strona sama wyjaśniła, iż wnosi o rozpatrzenie środka odwoławczego (patrz pismo z dnia 7 kwietnia 2008 r.).
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
Rozpatrując ponowni sprawę organ I. instancji uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu.