Tezy
Wypowiedzenie się w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o uzależnienie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów jedynie w uzasadnieniu decyzji udzielającej zezwolenia bezwarunkowego uzasadnia uchylenie decyzji wobec nierozstrzygnięcia istoty sprawy
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie WSA Wojciech Mazur (spr), NSA Otylia Wierzbicka, Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2004 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] Prezydent Miasta W. na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury / tj. Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm. /, art. 47e ust. 3, art. 47f ust. 1-5, art. 47g ust. 1 pkt 5, art. 47h ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody / tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm. / działając na mocy porozumienia zawartego z Wojewodą [...] jako Wojewódzki Konserwator Zabytków po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. o wydanie zezwolenia na usunięcie krzewów i drzew z terenu wpisanego do rejestru zabytków zezwolił na usunięcie z działki ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w W. 81 sztuk drzew i krzewów. Ponadto ustalił opłatę za usunięcie w/w drzew i krzewów w wysokości 976.854,68 zł oraz zezwolił na usunięcie czterech sztuk drzew i krzewów bez wymierzania opłaty. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że inwestor wystąpił o przesadzenie 10 drzew oznaczonych w projekcie jednakże Wojewódzki
Konserwator Zabytków w odróżnieniu od wójta, burmistrza i prezydenta miasta mając na uwadze treść art. 47 e ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody nie może uzależniać wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od ich przeniesienia we wskazane przez niego miejsce. Treść art. 47e ust. 3 nie przyznaje wprost takiej kompetencji wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków, ani też nie zawiera odesłania do ust. 2 tegoż przepisu. Dlatego też wydano inwestorowi zezwolenie wyłącznie na usunięcie drzew.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] Minister Kultury po rozpatrzeniu odwołań Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. i Ligi O. od w/w decyzji na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że mając na uwadze treść art. 47e ust. 3 ustawy o ochronie przyrody organy ochrony zabytków nie mają kompetencji do uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od ich przeniesienia we wskazane przez siebie miejsce. Do takiego działania uprawniony jest tylko wójt, burmistrz lub prezydent miasta z uwagi na treść art. 47e ust. 2. Natomiast odnośnie powołanego w odwołaniu ewentualnego wniosku o zwolnienie z opłat za usunięcie drzew i krzewów z uwagi na przeznaczenie terenu na cele inwestycyjne a nie na teren pod zadrzewienie lub zakrzewienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego to z uwagi na posadzenie przedmiotowych
drzew przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla W. z dnia [...] września 1992 r. przepis art. 47g ust. 8 ustawy o ochronie przyrody nie może mieć zastosowania.
Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniósł inwestor Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. zarzucając, iż organy administracyjne nie rozpoznały w całości wniosku inwestora a mianowicie nie rozstrzygnęły wniosku w przedmiocie przesadzenia drzew. Ponadto organy obydwu instancji przyjęły nieodpowiednią interpretację art. 47e ust. 2 i 3 przyjmując, iż organy ochrony zabytków działające w oparciu o treść art. 47e ust. 3 mają mniejsze kompetencje niż organy gminy działające na zasadzie ust. 2 tegoż artykułu. Taka interpretacja przepisów ustawy prowadziłaby do zróżnicowanej ochrony drzew i krzewów w zależności od terenu, na którym one rosną i nie odpowiada celom ustawy o ochronie przyrody określonym w art. 2. Przyjęty w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia rozdział kompetencji organów ochrony zabytku i organów gminy jest niedopuszczalny z uwagi na treść art. 47 e ust. 2, który przewiduje rozstrzygnięcie jedną decyzją kwestii zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów i ich przesadzenia.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi, dodając, iż możliwa jest również interpretacja przepisów wskazana przez skarżącego jednakże organy administracyjne nie mogą domniemywać kompetencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do regulacji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1270 /.
Skarga jest zasadna.
Przede wszystkim należy stwierdzić, iż organy ochrony zabytków w obydwu instancjach nie rozpoznały wniosku inwestora w całości a mianowicie nie orzekły w przedmiocie przesadzenia drzew i krzewów a takie żądanie zawiera wniosek z dnia 23 sierpnia 2002 r. Postępowanie administracyjne mając na uwadze treść art. 61 § 1 k.p.a. wszczyna się na żądnie strony lub z urzędu. Istotne jest to, że w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony, to tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot tego żądania i ma prawo oczekiwać jego rozstrzygnięcia przez wydanie decyzji. Dla jej poprawności niezbędne jest, aby pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jego uzasadnieniem prawnym i faktycznym istniała wewnętrzna spójność. Tylko wówczas można o takiej decyzji powiedzieć, że zgodnie z art. 104 kpa decyzja jest aktem rozstrzygającym konkretną sprawę
Natomiast w przedmiotowej sprawie organy obydwu instancji w kwestii przesadzenia drzew wypowiedziały się wyłącznie w uzasadnieniu decyzji, co stanowi naruszenie art. 77, art. 104, ait. 107 i art. 138 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. i jest wystarczającą podstawą do uchylenia obydwu decyzji wobec nie rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Podstawową kwestią sporną w niniejszym postępowaniu jest zakres kompetencji organów ochrony zabytków działających na podstawie art. 47e ust. 3. Pzyjęcie ściśle językowej wykładni tegoż przepisu jak to uczyniły w obydwu instancjach organy ochrony zabytków kłóciłoby się z celami ustawy o ochronie przyrody wyrażonymi w art. 2 a w szczególności w ust. 2 pkt 4a tego przepisu. Zgodzić się należy ze skarżącym, iż taka interpretacja przepisu prowadziłaby do zróżnicowania zakresu ochrony drzew i krzewów z uwagi na miejsce gdzie rosną. Nie taki jest cel powołanej ustawy. Nie ulega wątpliwości, iż zezwolenie wydawane przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w trybie art. 47e ust. 2 uzależniające wycięcie drzew lub krzewów od ich przeniesienia we wskazane przez władającego nieruchomością miejsce powinno być objęte jedną decyzją administracyjną, a przyjmując interpretację organów orzekających w niniejszej sprawie koniecznym byłoby wydanie drugiej decyzji na przeniesienie drzew przez organ gminy na nieruchomości
wpisanej do rejestru zabytków. Przyjęcie takiej interpretacji znajdowałaby oparcie w treści art. 47f ust. 6 z którego wynika, iż tylko organ gminy może odroczyć okres uiszczenia na dwa lata opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce. Omawiając powyższe problemy interpretacyjne nie można pominąć rozstrzygnięć w poprzednim akcie prawnym regulującym te kwestie jak i w aktualnie obowiązujących przepisach.
Poprzednia ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska / tj. Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 / identycznie regulowała kwestie wydania zezwolenia wraz z uzależnieniem od przeniesienia drzew i krzewów / art. 48 ust. 2 i 3 / natomiast w kwestii pobierania opłat i ich odraczania na okres dwóch lat w związku z przeniesieniem drzew i krzewów decyzję podejmował ten sam organ "właściwy do ustalenia opłaty" i takie stwierdzenie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody / Dz.U. Nr 92, poz. 880 / w tych kwestiach nie zawierają już żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Regulujące te kwestie przepisy mają następującą treść:
art. 83.
- Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem -do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela.
- Zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków.
- Wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być
uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane
przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub
krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub
krzewów.
art. 84.
- Posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów.
- Opłaty nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów.
- Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu.
- Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami.
Dlatego też zdaniem składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie przepisy art. 47e ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody należy interpretować przede wszystkim mając na uwadze cele ustawy wymienione w art. 2 i taka wykładnia prowadzi do przyjęcia takich samych kompetencji organów ochrony zabytków działających na zasadzie art. 47e ust. 3 jak i organów gminy działających na podstawie ust. 2 powołanego przepisu. Za przyjęciem takiej interpretacji przepisów przemawia również przytoczone wyżej porównanie przepisów wcześniej obowiązujących jak i aktualnie obowiązujących. Przyjęcie odmiennej argumentacji zdaniem Sądu naruszałoby zasadę równości podmiotów wobec prawa a w konsekwencji zasadę praworządnego państwa prawa wyrażoną w art. 8 k.p.a.
Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt łc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1270/. Na podstawie art. 152 i art. 153 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienie się niniejszego wyroku a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 w/w ustawy