Tezy
Przepisy prawa, w żaden sposób nie uprawniają rady gminy do określania w statucie biblioteki jej schematu organizacyjnego. O tym bowiem decyduje - zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (znajdującym w sprawie zastosowanie na podstawie odesłania przewidzianego w art 2 ustawy o bibliotekach) - dyrektor tej placówki w jej regulaminie. Wszelka ingerencja rady gminy w tym zakresie stanowi zatem naruszenie samodzielności jednostki organizacyjnej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Walimiu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Gminy W. dokonała zmian w uchwale tego samego organu Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia Statutu Samorządowej Instytucji Kultury pn. Gminna Biblioteka Publiczna w W.. Zmiana polegała na zmniejszeniu - od dnia 1 stycznia 2008 r. - o jeden etat pracowniczy obsługi podstawowej w Bibliotece. W załączniku do uchwały przedstawiony też został nowy schemat organizacyjny placówki. W podstawie prawnej podjętej uchwały Rada wymieniła art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 13 pkt 5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach.
Wojewoda uznał, że uchwała z dnia [...] r. została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów, wskazanych jako podstawa prawna podjętego aktu, w związku z czym wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc w niej o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały.
W uzasadnieniu skargi wywodzono, że art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia orany gminy jedynie do wydawania aktów prawa miejscowego, w zakresie określonym w dyspozycji tej normy prawnej. Przepis ten nie może natomiast stanowić podstawy do określania schematów organizacyjnych gminnych bibliotek, ani - tym bardziej - do ingerowania w liczbę etatów pracowniczych we wspomnianej jednostce.
Podstawy takiej nie może również stanowić - zdaniem skarżącego organu - art. 13 ust. 2 pkt 5 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w myśl którego, statut instytucji kultury powinien zawierać m. in. zasady dokonywania zmian statutowych. Organ nadzoru podniósł dodatkowo - na kanwie art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach - że statut biblioteki powinien m. in. wskazywać organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów. Wojewoda przytoczył przy tym motywy (ekonomiczne), jakimi kierowała się Rada Gminy przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, zwracając jednak uwagę na to, iż zgodnie z art. 11 tej samej ustawy, biblioteka, która stanowi samodzielną jednostkę organizacyjną, działa na podstawie aktu o jej utworzeniu oraz statutu nadanego przez jej organizatora. Podobnie stanowi przepis art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, która to ustawa znajduje zastosowanie w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy o
bibliotekach.
W odpowiedzi na skargę Gmina W. podzieliła w całości zarzuty i wnioski skarżącego organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej - w skrócie - "p.p.s.a."), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu - między innymi - stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. (w całości lub w części) albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, jako wydana z rażącym naruszeniem wielu przepisów.
Przede wszystkim godzi się podkreślić, że schemat organizacyjny biblioteki, jej organy, realizowane cele i zadania oraz gospodarkę finansową określają: Statut Biblioteki Publicznej w W., przyjęty uchwałą Rady Gminy w W. z dnia [...]., Nr [...]., podjętą na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a nadto: art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o bibliotekach (Dz. U. z 1997 r., Nr 85, poz. 539 ze zm.). Trzeba przy tym podkreślić, że ani legalność, ani też treść Statutu Biblioteki (znajdującego bezsprzecznie ustawowe oparcie w wymienionych aktach prawnych), w brzmieniu nadanym wskazaną uchwałą Rady Gminy z dnia [...]., nie zostały podważone w żadnym trybie, a zatem jego postanowienia winny być przestrzegane przez organy samorządowe, jako normy obowiązującego prawa miejscowego.
Jak trafnie wskazał w tym kontekście organ nadzoru, zgodnie z § 3 Statutu, Biblioteka posiada osobowość prawną i samodzielność prowadzenia gospodarki finansowej. Stosownie zaś do § 12 i § 14 Statutu, pracowników Biblioteki zatrudnia, awansuje i zwalnia Dyrektor Biblioteki, a ich wynagrodzenia określane są na podstawie właściwych przepisów prawa oraz regulaminu wynagradzania, opracowywanego także przez Dyrektora Biblioteki. Zapisy te wskazują wyraźnie i jednoznacznie, że jedynym kompetentnym podmiotem do podejmowania we wskazanym zakresie decyzji, jest właśnie Dyrektor Biblioteki. Postanowienia Statutu nie przewidują bowiem możliwości derogowania wymienionych uprawnień tego organu (z jakichkolwiek powodów i względów praktycznych!) na inne podmioty, w tym na organy samorządowe.
Sąd w pełni podzielił również te wywody strony skarżącej, w których sformułowano zarzuty naruszenia przez Radę przepisów ustawowych przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały.
Jak słusznie zauważył Wojewoda, zarówno ustawa o bibliotekach, jaki i ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowią o tym, że w statucie instytucji kultury (biblioteki) powinny się znaleźć postanowienia o jej organach. Wspomniano już, iż zgodnie z § 3 wcześniejszej uchwały Rady Gminy W. z dnia[...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminnej Bibliotek Publicznej w W., placówka ta posiada osobowość prawną i samodzielność prowadzenia gospodarki finansowej. Stanowi ona zatem samodzielną jednostkę organizacyjną, funkcjonującą w ramach środków finansowych przeznaczonych w budżecie gminy na jej działalność. Na jej czele stoi Dyrektor, który kieruje jej działalnością, reprezentuje bibliotekę na zewnątrz i jest za nią odpowiedzialny (§ 11 ust. 1 uchwały).
Należy zatem stanowczo podkreślić, że wskazane w zaskarżonej uchwale przepisy prawa, w żaden sposób nie uprawniają rady gminy do określania w statucie biblioteki jej schematu organizacyjnego. O tym bowiem decyduje - zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (znajdującym w sprawie zastosowanie na podstawie odesłania przewidzianego w art. 2 ustawy o bibliotekach) - dyrektor tej placówki w jej regulaminie. Do jego wyłącznej kompetencji należy m. in. organizowanie pracy i określanie liczby etatów niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania biblioteki. Dyrektor przedsiębierze tego typu działania w ramach przyznanych w budżecie gminy środków. Wszelka ingerencja rady gminy w tym zakresie stanowi zatem naruszenie samodzielności jednostki organizacyjnej.
Wszystkie przedstawione uchybienia - jeśli uwzględnić ich wagę oraz rangę przepisów (ustawowych i statutowych), z którymi zakwestionowana uchwała pozostaje w jaskrawej sprzeczności - trzeba było zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Konieczne było zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu zaskarżonego przez organ nadzoru.
Dlatego też Sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (I punkt wyroku).
Natomiast orzeczenie pomieszczone w punkcie II wydano na podstawie art. 152 tej samej ustawy.