Tezy
Jeżeli strona dowiaduje się od pracownika organu, że jej wniosek został ujęty na niewłaściwym formularzu a przy formułowaniu wniosku na aktualnym już druku zgłasza organowi wątpliwości co do sposobu wypełnienia nowego dokumentu i w tym zakresie zwraca się do przedstawiciela organu o pomoc, to takie postępowanie strony spełnia kryteria "żądania" w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej ( o płatnościach w ramach systwmów wsparcia bezpośredniego), zobowiązując organ do udzielenia stronie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Agnieszka Kocińska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego 200 (dwieście) zł kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. Ś. z dnia [...] (Nr [...] ) przyznającą M. K. płatność do gruntów rolnych na 2007 r. w kwocie [...] obejmującej jednolitą płatność obszarową, w tym środki unijne [...] , środki krajowe [...] zł.
W uzasadnieniu pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia wskazano, że wyliczona różnica między powierzchnią kwalifikowaną działek rolnych deklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 0,35%. W sytuacji zaś, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną nie przekracza 3%, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji M. K. podniósł, że przy wypełnianiu wniosku o dopłaty działał pod wpływem błędu, co wynikało z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, odwołujący się mylnie wypełnił nieaktualny, bo obowiązujący do 2006 r., formularz, natomiast przy wypełnianiu nowego druku, otrzymanego w Agencji, pomocy udzielał mu pracownik Agencji. Odwołujący się był przekonany, że pracownik ten działa w dobrej wierze i na korzyść wnioskodawcy, gdy tymczasem okazało się, że wnioskodawca - postępując według rady pracownika Agencji - wpisał symbol JPO, zamiast symbolu UPO, co pozbawiło stronę części dopłaty za 2007 r. Po drugie, wprowadzona w przepisach symbolika nie jest jasna, a przy tym nawet gdyby błąd wynikał ze zwykłej pomyłki, to jedna omyłkowo wpisana litera nie może - zdaniem strony - pozbawić rolnika należnej mu dopłaty. Do odwołania strona dołączyła formularz wniosku oraz kopie faktur na zakup nasion.
Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do wzruszenia pierwszoinstancyjnej decyzji. Akceptując stanowisko zajęte w decyzji kwestionowanej przez stronę, organ drugiej instancji wskazał, że aktem prawnym określającym warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich jest ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Według art. 7 ust. 4 tej ustawy, wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonej nieprawidłowości i stawek płatności na 1 ha tej powierzchni. Skarżący pierwotnie zadeklarował obszar o powierzchni 34,11 ha, który następnie zmniejszył do 33,99 ha. W związku z tym, że stawka płatności dla jednolitej płatności obszarowej w roku 2007 wynosiła [...] zł, przeto dla obszaru 33,99 ha płatność tę odzwierciedla kwota [...] zł.
Okoliczność, że odwołujący się prowadził uprawę kwalifikującą się do uzupełniających płatności obszarowych, nie była znana organowi, ponieważ strona nie wykazała jej we wniosku, deklarując uprawę znajdującą się w grupie jednolitych płatności obszarowych (JPO). Skarżący nie wniósł poprawek do wniosku, na co pozwala art. 15 ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, określają bowiem konkretne warunki, które należy spełnić, aby otrzymać takie płatności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając kwestionowanym rozstrzygnięciom naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz naruszenie art. 10 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi M.K. podniósł, że do błędnego wypełnienia druku o udzielenie dopłaty przyczynił się pracownik Biura Powiatowego ARiMR w K., który udzielał stronie pomocy przy wypełnianiu formularza, wskutek czego skarżący otrzymał mniejszą dopłatę. Wskazał ponadto na uchybienie regule ujętej w art. 10 k.p.a., gdyż - jak twierdzi - nie został zapoznany z projektem decyzji organu pierwszej instancji, co uniemożliwiło wykrycie błędu przez rozstrzygnięciem sprawy.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do kwestii udzielonej skarżącemu pomocy przy wypełnianiu wniosku oraz dokonanych na formularzu skreśleń, poprawek i adnotacji, organ drugiej instancji stwierdził, że okoliczności nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Na wniosku strony nie ma bowiem skreśleń, o których skarżący napisał w odwołaniu, a na druku wniosku dołączonego do odwołania, w tabeli VII, kolumna 3 "grupa upraw" zaznaczone jest "JPO" - tak samo jak we wniosku, który został złożony w Biurze Powiatowym.
Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W., skarżący nie zgłosił również żądania udzielenia mu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, oraz żądania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, na co pozwalał mu art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Odnosząc się do kwestii przestrzegania przez organy administracji publicznej reguł proceduralnych w rozpoznawanym przypadku, należy przede wszystkim zauważyć, że - stosownie do dyspozycji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tytuł zmieniony z dniem 15 marca 2008 r. przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 262) - tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051) - z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej [rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr
2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.); rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.); rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345
z 20.11.2004, str. 1, z późn. zm.)], do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji wydawanych przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy tejże ustawy stanowią inaczej.
Według zaś art. 3 ust. 2 tej ustawy w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej organ administracji publicznej:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Reguły sformułowane expressis verbis w przywołanej ustawie stanowią powtórzenie zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, z zaznaczeniem wszakże ich pewnej odrębności. Pierwszą z nich jest zasada praworządności, którą odzwierciedlają postanowienia art. 7 k.p.a. Według zaś reguły drugiej, organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Daje się tu zauważyć, że druga z zasad została ograniczona w stosunku do ogólnej reguły ujętej w art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ na organ został nałożony obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jednakże bez zobowiązania tego organu do podejmowania z urzędu wszelkiej inicjatywy co do zebrania materiału dowodowego. Wprowadzenie takiego uregulowania nie może pozostać bez związku z zasadą rozłożenia ciężaru dowodu.
Rozwiązania przyjęte w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazują, że to strona musi wykazywać się wzmożoną aktywnością w gromadzeniu oraz przedstawianiu dowodów i nie może oczekiwać, że organ prowadzący postępowanie będzie z urzędu podejmował wszelkie środki dowodowe niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
Poczynione uwagi mają bezpośredni związek z trzecią regułą wyrażoną w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, według której organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązane są do udzielania stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Wprowadzone rozwiązania ograniczają obowiązki informacyjne podejmowane z urzędu przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do przypadków, w których to strona żąda udzielenia informacji przez organ. Spostrzeżenie to dotyczy również czwartej reguły ujętej w art. 3 ust. 2 pkt 4 tejże ustawy, tj. zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, która także doznała ograniczenia w porównaniu do zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a., skoro obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału przewidziano tylko wówczas, gdy strona zgłosi takie żądanie.
Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy pozwala przyjąć, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia - przewidzianych expressis verbis w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - reguł postępowania, wskutek czego wydano wadliwe rozstrzygnięcia.
Należy przede wszystkim zauważyć, że zaistniałe we wniosku o przyznanie płatności błędy, które miały decydujący wpływ na wielkość przyznanej skarżącemu dopłaty, powinien był skorygować już organ pierwszej instancji, na którym ciążył obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ze skargi, z odwołania, jak i z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu wynika, że zażądał on od pracownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pomocy w wypełnianiu wniosku, ponieważ sam nie mógł sobie poradzić z nowym formularzem.
Trzeba przy tym podkreślić, że również organ drugiej instancji, w którego kompetencji leży merytoryczne rozpatrzenie sprawy, miał możliwość usunięcia uchybień proceduralnych zaistniałych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, poprzez korektę błędnych wpisów na formularzu wniosku, skoro skarżący w odwołaniu sygnalizował wadliwości wynikłe z zaniechania pracownika organu co do udzielenia wyczerpujących informacji, o które zwrócił się wnioskodawca.
Ograniczenie wspomnianych wcześniej kodeksowych reguł proceduralnych w postępowaniu obejmującym płatności bezpośrednie miało na celu uproszczenie i przyspieszenie czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Jednakże, nawet przy tak postrzeganym celu, który miałby uzasadniać ograniczenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, nie można - zdaniem Sądu - tracić z pola widzenia interesu strony, której uprawnień i obowiązków dotyczą czynności organów administracji publicznej. Jeżeli zatem strona dowiaduje się od pracownika organu, że jej wniosek został ujęty na niewłaściwym formularzu a przy formułowaniu wniosku na aktualnym już druku zgłasza organowi wątpliwości co do sposobu wypełnienia nowego dokumentu i w tym zakresie zwraca się do przedstawiciela organu o pomoc, to takie postępowanie strony spełnia kryteria "żądania" w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego),
zobowiązując organ do udzielenia stronie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.
Skoro w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uchybiły obowiązkowi przewidzianemu w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), co - w ocenie Sądu - miało istotny wpływ na wynik sprawy, należało - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - orzec jak w punkcie I sentencji. Podstawę orzeczenia zawartego w punkcie II sentencji stanowi art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tejże ustawy, o niewykonywaniu zaś uchylonej decyzji do dnia prawomocności wyroku orzeczono według art. 152 przywołanej ostatnio ustawy.