Tezy
Wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego jest wprawdzie czynnością materialno-techniczną ale czynnością z zakresu administracji publicznej dokonywaną zgodnie z wnioskiem strony i bez zastrzeżeń innych zainteresowanych, zatem eliminacja tej czynności z obrotu prawnego powinna następować w formie, umożliwiającej stronie obronę jej interesów. W razie ujawnienia okoliczności, które wskazują, że rejestracja producenta i związane z nią nadanie numeru identyfikacyjnego zostały dokonane pomimo braku wymaganych w tym względzie przesłanek, a brak ten wystąpił już w momencie dokonania wpisu, konieczne staje się wyeliminowanie tej wadliwej czynności, poprzez jej uchylenie w drodze decyzji przy zastosowaniu - na zasadzie analogii - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności ( Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), przewidującego odmowę dokonania wpisu do ewidencji
producentów w formie decyzji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych- Olszanowska Sędzia WSA Barbara Koś ( spr.) As. sąd. Małgorzata Bejgerowska Protokolant : sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] II. zasądza od Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...],- ( [...] 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych ; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Bejgerowska /-/M. Lorych - Olszanowska /-/B. Koś
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił J. G. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu [...] J. G. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o wpis do ewidencji producentów. W dniu złożenia tego wniosku J. G. pozostawał w związku małżeńskim z E. G., która nie wyraziła pisemnej zgody na wpis małżonka do ewidencji producentów. Brak zgody małżonka stanowi naruszenie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76). W dniu [...] J. G. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W dniu złożenia tego wniosku J. G. nadal pozostawał w związku małżeńskim. W dniu [...] E. G. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR pisemne oświadczenie, że nie wyraziła zgody na wpis męża do ewidencji producentów. W dniu [...] J. G. został wezwany w celu wyjaśnienia okoliczności związanych z nadaniem numeru bez zgody małżonka. J. G. stawił się na wezwanie, lecz nie uzyskał zgody żony na wpis do ewidencji
producentów. W konsekwencji organ stwierdził, iż J. G. został zarejestrowany jako producent rolny niezgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz rejestru wniosków o przyznanie płatności i z tego względu odmówił mu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. G., podnosząc iż został on zarejestrowany jako producent rolny w dniu [...] i nie został przy tym poinformowany przez organ o konieczności uzyskania zgody żony na wpis do ewidencji. Natomiast w toku postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie nie rozwiązano problemu wpisu do ewidencji poprzez ewentualne unieważnienie wpisu w drodze decyzji administracyjnej bądź wskazanie możliwości rozwiązania problemu dopłat. Ponadto zdaniem skarżącego przyznanie płatności nie może być uzależnione od dobrej woli małżonka rolnika, gdyż przysługują one producentowi faktycznie prowadzącemu produkcję rolną. Jednocześnie rolnik nie może ponosić konsekwencji błędów agencji płatniczej.
Decyzją nr [...] z dnia [...] Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę prawną poczynione przez organ I instancji. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.) płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przysługują producentowi rolnemu na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Warunkiem przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest więc posiadanie tych gruntów oraz utrzymanie ich w dobrej kulturze rolnej. Spełnienie tych przesłanek łącznie warunkuje wydanie decyzji pozytywnej, przyznającej płatności bezpośrednie. Jak wynika z dokumentów, oświadczeń oraz samego odwołania przedłożonych przez J. G. i E. G., J. G. jest współposiadaczem wszystkich nieruchomości rolnych
wchodzących w skład gospodarstwa rolnego z tytułu wspólności utawowej małżeńskiej. W świetle przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wniosek o wpis do ewidencji producentów odnosił skutek również w stosunku do drugiego z małżonków i jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a więc potrzebna jest zgoda drugiego małżonka wyrażona w formie wymaganej dla danej czynności prawnej. Powyższe znajduje potwierdzenie w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów (...), który stanowi, że w przypadku małżonków nadaje się jeden numer identyfikacyjny i to temu, co do którego współmałżonek wyraził pisemną zgodę.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji podkreślił, iż Kierownicy Biur Powiatowych nadając numer w ewidencji producentów opierają się na informacjach podanych przez wnioskodawców we wniosku o wpis do ewidencji producentów, a zakres informacyjny wniosku oraz brak innych podstaw prawnych upoważniających organ do żądania dostarczenia przez wnioskodawcę dodatkowych informacji lub dokumentów (stan cywilny, imię i nazwisko i nr PESEL małżonka) nie dają Agencji możliwości zapewnienia skutecznych kontroli podczas wpisu do ewidencji producentów. Natomiast informacja o konieczności wyrażenia zgody współmałżonka na wpis do ewidencji producentów przez złożenie podpisu na wniosku jest zawarta w instrukcji wypełniania wniosku o wpis do ewidencji producentów (która jest udostępniana wszystkim osobom, które starają się o wpis do ewidencji producentów, znajduje się również na oficjalnej stronie internetowej ARiMR i w Punktach Obsługi Klienta wszystkich Biur Powiatowych Agencji), jak również we wskazówkach do
wypełniania wniosku oraz w samym wniosku - w polu "oświadczenie i podpis składającego wniosek". Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, iż Kierownik Biura Powiatowego dopiero w momencie wpływu pisma E. G. powziął informację o braku legitymacji J. G. do występowania z wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych. Kierownik Biura Powiatowego wykonał przy tym wszelkie czynności (wezwanie z dnia [...]), aby sanować wpis do ewidencji producentów poprzez uzupełnienie "ex post" brakującej zgody małżonka. W przypadku uzupełnienia przedmiotowego podpisu J. G. mógłby więc otrzymać płatność na podstawie złożonego wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich z dnia [...]. Natomiast rolą Agencji nie jest rozstrzyganie sporów pomiędzy małżonkami.
Skargę na powyższą decyzję złożył J. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z jednoczesnym nakazaniem zawieszenia postępowania w sprawie do czasu uzyskania zgody małżonki na wpis do ewidencji producentów.
W uzasadnieniu skargi J. G. wskazał, iż nie wiedział o wymogu zgody współmałżonki na wpis do ewidencji producentów, gdyż wniosek o przyznanie płatności był wypełniany przez pracownika Ośrodka Doradztwa Rolniczego, a pracownicy Biura Powiatowego ARiMR nie zwrócili uwagi na brak podpisu żony na wniosku, mimo iż wiedzieli, że jest ona współwłaścicielem gospodarstwa. Natomiast w trakcie postępowania wyjaśniającego nie doprowadzono do żadnego rozstrzygnięcia poza poinformowaniem skarżącego o konsekwencjach braku zgody żony na wpis do ewidencji. Skarżący nie został też pouczony o innych możliwościach dokonania wpisu do ewidencji producentów bez zgody żony. Ponadto skarżący nadal figuruje w rejestrze producentów pomimo stwierdzonego wadliwego wpisu, a wykreślenie z ewidencji producentów - zdaniem skarżącego - powinno zostać potwierdzone stosownym aktem administracyjnym. Kierownik Biura Powiatowego nie zawiesił również postępowania w sprawie przyznania płatności do czasu uzyskania sądowej zgody na wpis do ewidencji
producentów, a organ II instancji nie zwrócił uwagi na ten fakt. Zdaniem skarżącego złożenie wniosku o wpis do ewidencji producentów oraz o płatności nie należy do czynności przekraczających zwykły zarząd majątkiem wspólnym małżonków.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) określa warunki i tryb udzielania tych płatności producentom rolnym (art. 1), a art. 2 ust. 1 tej ustawy potwierdza, że płatności przewidziane w ustawie przysługują na warunkach w niej określonych "producentowi rolnemu", a więc osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego.
Dla ustalenia, czy wnioskodawca legitymuje się statusem producenta rolnego należy się przy tym odwołać do regulacji zawartej w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), gdyż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy system ewidencji, obejmujący - stosownie do art. 4 - ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności oraz dokumentację związaną z prowadzeniem powyższych ewidencji, wykorzystuje się m.in. w zakresie przyznawania i wypłaty płatności.
Ustawa o krajowym systemie ewidencji (...) w art. 3 pkt 3 definiuje producenta rolnego jako osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. (...) lub posiadaczem zwierzęcia. Natomiast art. 11 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż producent podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie wniosku złożonego do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. Jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny (art. 12 ust. 1 ustawy), a w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę (art. 12 ust. 4 ustawy). Stosownie
zaś do art. 13 ust. 1 ustawy kierownik biura powiatowego Agencji odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12. Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje podmiotom wpisanym do ewidencji producentów zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym (art. 13 ust. 2 ustawy).
W świetle powyższego unormowania nie ulega wątpliwości, że uprawnionym do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest jedynie podmiot, który posiada wpis do ewidencji producentów, gdyż właśnie w ten sposób potwierdzany jest status producenta rolnego.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostawało, że skarżący J. G. zarówno w chwili złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, jak i na dzień wydania decyzji w przedmiocie odmowy przyznania wnioskowanych płatności, posiadał wpis do ewidencji producentów i legitymował się nadanym mu numerem identyfikacyjnym. Natomiast organ administracyjny w toku postępowania o przyznanie płatności zakwestionował prawidłowość tegoż wpisu z uwagi na ujawniony brak zgody współmałżonka na jego dokonanie. W konsekwencji organ odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, stwierdzając, że został on zarejestrowany jako producent rolny niezgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji (...).
W ten sposób doszło do sytuacji, w której odmówiono przyznania płatności podmiotowi, którego status producenta rolnego został podważony, jednak bez uprzedniego usunięcia wpisu do ewidencji producentów. Brak w aktach administracyjnych dokumentów i okoliczności świadczących o przeprowadzeniu stosownego postępowania i wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie prowadzi do wniosku, iż takie postępowanie nie zostało przeprowadzone. Skarżący został jedynie wezwany - pismem z dnia [...] do złożenia wyjaśnień w związku z "podejrzeniem naruszenia ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów (...)" poprzez nadanie numeru identyfikacyjnego bez zgody współmałżonka z pouczeniem, że niezłożenie wyjaśnień może skutkować anulowaniem nadanego numeru identyfikacyjnego. Następnie już w decyzji o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych organ administracyjny podał, że J. G. stawił się na powyższe wezwanie, lecz nie uzyskał zgody żony na wpis do ewidencji producentów. W konsekwencji organ stwierdził
jedynie, że skarżący został zarejestrowany jako producent rolny niezgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji (...) i wyłącznie na tej podstawie odmówił mu przyznania wnioskowanych płatności.
Takie rozwiązanie niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z powołaną wyżej regulacją dotyczącą ewidencji producentów oraz narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż w świetle wyżej powołanej regulacji wpis do ewidencji producentów i związane z tym nadanie numeru identyfikacyjnego jest czynnością materialno - techniczną organu administracji publicznej. Dokonanie tej czynności następuje, gdy podmiot spełnia warunki przewidziane w przepisach ustawy o krajowym systemie ewidencji (...), a więc winno być poprzedzone stosowną weryfikacją wniosku o wpis do ewidencji producentów. Umieszczenie w systemie ewidencji nie jest bowiem wyłącznie czynnością rejestracyjną, lecz wiąże się z nadaniem statusu producenta, czego potwierdzeniem jest tryb odmowy wpisu do ewidencji producentów. W tym kontekście nie może budzić wątpliwości, iż wpis do ewidencji producentów winien podlegać stosownej weryfikacji również w przypadku ujawnienia okoliczności mających wpływ na dokonany wpis, a
stwierdzenie braku materialnoprawnej przesłanki do uwzględnienia wniosku o wpis do ewidencji producentów po jego dokonaniu winien skutkować uchyleniem czynności materialno - technicznej wpisu do ewidencji producentów oraz związanego z tym nadania numeru identyfikacyjnego.
Wprawdzie ustawa o krajowym systemie ewidencji (...) nie reguluje wprost możliwości wykreślenia z ewidencji producentów, ani pozbawienia numeru identyfikacyjnego, jednakże nie może to oznaczać dowolności co do trybu i formy rozstrzygnięcia tej kwestii. Wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego jest wprawdzie czynnością materialno-techniczną ale czynnością z zakresu administracji publicznej dokonywaną zgodnie z wnioskiem strony i bez zastrzeżeń innych zainteresowanych, zatem eliminacja tej czynności z obrotu prawnego powinna następować w formie, umożliwiającej stronie obronę jej interesów. W razie ujawnienia okoliczności, które wskazują, że rejestracja producenta i związane z nią nadanie numeru identyfikacyjnego zostały dokonane pomimo braku wymaganych w tym względzie przesłanek, a brak ten wystąpił już w momencie dokonania wpisu, konieczne staje się wyeliminowanie tej wadliwej czynności, poprzez jej uchylenie w drodze decyzji przy zastosowaniu - na zasadzie analogii - art. 13 ust. 1
ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności ( Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), przewidującego odmowę dokonania wpisu do ewidencji producentów w formie decyzji. W żadnym razie powyższe nie może nastąpić - wbrew stanowisku organu wyrażonemu w wezwaniu z dnia [...] - w drodze "anulowania" nadanego numeru identyfikacyjnego, które nie jest prawnie przewidzianą formą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
W niniejszej sprawie organ administracyjny po ujawnieniu braku zgody małżonki skarżącego na wpis do ewidencji producentów, nie przeprowadził stosownego postępowania w celu zweryfikowania istniejącego wpisu do ewidencji producentów i nadanego numeru identyfikacyjnego. Z uwagi na powyższą okoliczność stwierdził jedynie - w decyzji o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych - że rejestracja skarżącego jako producenta rolnego nastąpiła z naruszeniem przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji. Powyższe oznacza, że organ bez rozpoznania i rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu kwestii rejestracji zignorował istniejący wpis w urzędowej ewidencji producentów rolnych, naruszając tym samym przepis art. 7 i 77 kpa, jak też nie wyjaśnił dostatecznie podstawy faktycznej i prawnej wydanej decyzji administracyjnej ( art. 107 § 3 kpa ). Powyższe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero zebranie w całości materiału dowodowego i jego wszechstronne rozważenie
umożliwia prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego subsumpcję pod obowiązujące w tym zakresie normy prawne, a pełne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji umożliwia kontrolę jej poprawności. Tym samym konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, gdyż powyższe nieprawidłowości zaistniały już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i nie zostały "naprawione" przez organ odwoławczy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie stosownie do powyższych wskazań wynikających głównie z art. 7 w zw. z art. 77 kpa. Organ poprzedzi więc rozpoznanie i rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych postępowaniem w kwestii wpisu do ewidencji producentów, w którym zbada przesłanki dokonania tego wpisu, w szczególności z punktu widzenia konieczności uzyskania zgody współmałżonka, zapewniając jednocześnie stronom czynny udział w tym postępowaniu (art. 10 kpa). W razie potrzeby organ poinstruuje także stronę o możliwości uzyskania zgody małżonka w trybie art. 39 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, mając na uwadze treść art. 9 kpa, stosownie do którego organy administracji publicznej są obowiązane informować strony o istotnych w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych oraz udzielać stronom niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, by nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Organ rozważy także konieczność zawieszenia postępowania w
przedmiocie płatności, mając na uwadze, iż kwestia wpisu do ewidencji producentów ma zasadnicze znaczenie dla przyznania płatności (art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Ponadto organ zgromadzi w całości i wszechstronnie rozważy cały materiał dowody niezbędny dla ustalenia wszystkich przesłanek przyznania płatności (art. 7 w zw. z art. 77 kpa). Dopiero na tej podstawie organ ustali stan faktyczny sprawy i wyda rozstrzygnięcie, którego uzasadnienie faktyczne i prawne winno odpowiadać wymogom z art. 107 § 3 kpa.
Mając na uwadze powyższe, należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, wobec czego orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania orzeczono natomiast w pkt 2 i 3 sentencji wyroku na podstawie art. 152 i art. 200 powyższej ustawy.
/-/M. Bejgerowska /-/ B. Koś /-/ M. Lorych - Olszanowska
T.M.d