Tezy
Jeżeli organ wykonał obowiązek z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) z opóźnieniem, co pozbawia ewentualne wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. cechy dyscyplinowania, a okoliczności sprawy nie dają podstaw do stwierdzenia, by przyczyną zwłoki był zamiar niedopuszczenia do szybkiego rozpoznania skargi strony, a splot różnych, w tym niezależnych od organu okoliczności - to sąd może oddalić wniosek o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi L. P. i E. P. o wymierzenie grzywny organowi administracji z powodu nieprzekazania w terminie skargi z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi w sprawie II SA/Bk 382/09 p o s t a n a w i a - oddalić wniosek o wymierzenie grzywny.-
Uzasadnienie
II SO/Bk 11/09
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 336/08 ze skargi L. i E. P. tutejszy sąd uchylił decyzje P. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. udzielając organom wytycznych co do dalszego postępowania.
W dniu 12 stycznia 2009 r. do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynęła skarga L. i E. P. na niewykonanie w/w wyroku przez ten organ, która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bk 79/09. Skargę przekazano do tutejszego sądu w dniu 25 lutego 2009 r.
Zarządzeniem z dnia 04 marca 2009 r. Przewodniczący Wydziału, uznając, że powyższa skarga dotyczy również niewykonania wyroku II SA/Bk 336/08 przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. - wyłączył ze sprawy II SA/Bk 79/09 skargę L. i E. P. w tym zakresie. Sprawę wyłączoną zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Bk 382/09.
W dniu 06 marca 2009 r. tutejszy sąd przekazał skargę na niewykonanie wyroku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego temu organowi na adres ul. S. [...] w B. Pismo wpłynęło do organu w dniu 11 marca 2009 r. (k. 18 akt II SA/Bk 382/09).
Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., którego siedziba mieści się przy ul. S. [...], przekazał sprawę według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. z siedzibą przy ul. S. Postanowienie do organu właściwego wpłynęło tego samego dnia tj. 12 marca 2009 r. (k. 17 akt II SA/Bk 382/09).
W dniu 16 czerwca 2009 r. (data wpływu) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przekazał sądowi administracyjnemu skargę małżonków P. na niewykonanie wyroku ze sprawy II SA/Bk 336/08, która to skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bk 382/09. Przedstawił w odpowiedzi dotychczasowy przebieg postępowania, w tym dokonane czynności i wniósł o odrzucenie skargi. Z treści odpowiedzi wynika, że załączył nie akta administracyjne a kopie czterech dokumentów.
Prawomocnym postanowieniem z dnia 02 lipca 2009 r. powyższa skarga została odrzucona z uwagi na uchybienia formalne (k. 21 akt II SA/Bk 382/09).
L. i E. P. złożyli do tutejszego sądu w dniu 01 września 2009 r. wniosek o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. przy ul. S. [...] grzywny na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uzasadniając żądanie wskazali, że w dniu 06 marca 2009 r. WSA w Białymstoku przekazał ich skargę na niewykonanie wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 336/08 Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. Powiatu Grodzkiego. Organ ten postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. przekazał pismo według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przy ul. S. w B. Skarżący podnieśli, że właściwy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się do obowiązku przekazania sądowi skargi w terminie trzydziestu dni, jak tego wymaga art. 54 § 2 p.p.s.a., co uzasadnia wymierzenie grzywny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niezasadnej oraz o dopuszczenie dowodu z akt sygn. II SA/Bk 382/09. Poinformował, że nie posiada akt, które zostały przekazane sądowi do sprawy II SA/Bk 75/09. Wskazał, że skargi L. i E. P. są motywowane konfliktem z sąsiadami, a nie dążeniem do poszanowania zasad prawa budowlanego.
W odpowiedzi na wezwanie sądu o sprecyzowanie zarzutów skargi - skarżący jeszcze raz podali, że wnoszą o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. za opóźnione, bo mające miejsce dopiero po 64 dniach, a nie jak wymaga tego przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. - w terminie trzydziestu dni, przekazanie sądowi akt wraz z odpowiedzią na skargę. Jako podstawę żądania podano, identycznie jak w skardze, art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Zdaniem skarżących do chwili wniesienia przedmiotowej skargi organ nie wykonał wyroku WSA w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 336/08 i nie załatwił wniosku wszczynającego postępowanie z dnia 08 maja 2007 r., mimo wezwań kierowanych przez skarżących, w tym np. wezwania z dnia 23 grudnia 2008 r.
Skarżący podtrzymali swoje stanowisko w piśmie uzupełniającym z dnia 16 listopada 2009 r. (k. 39).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek skarżących o ukaranie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego grzywną za nieterminowe przekazanie sądowi akt sprawy z odpowiedzią na skargę podlega rozpoznaniu w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Przepis ten uprawnia sąd do wymierzenia organowi, na wniosek skarżącego, grzywny w wysokości wynikającej z art. 154 § 6 p.p.s.a. w sytuacji nieprzekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na nią w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi.
Bezspornie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchybił terminowi trzydziestu dni określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., bowiem korespondencję z sądu w postaci skargi w sprawie II SA/Bk 382/09 złożonej przez L. i E. P. na niewykonanie wyroku w sprawie II SA/Bk 336/08 otrzymał w dniu 12 marca 2009 r., zaś odpowiedź na skargę została przekazana sądowi w dniu 16 czerwca 2009 r. Powyższe wynika z k. 13, 17 i k. 18 akt II SA/Bk 382/09. Bezspornie w czasie tej bezczynności skarżący nie skorzystali, w trakcie postępowania w sprawie II SA/Bk 382/09 (które zakończyło się postanowieniem o odrzuceniu skargi wydanym w dniu 02 lipca 2009 r. - k. 21 akt II SA/Bk 382/09), z możliwości zdyscyplinowania organu wynikającej z art. 55 § 1 p.p.s.a. Wniosek bowiem o wymierzenie grzywny złożyli dopiero w dniu 01 września 2009 r. Zatem jawi się pytanie, czy sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w każdym przypadku niedochowania terminu zakreślonego przez art. 54 § 2 p.p.s.a., czy warunkiem sine qua non wymierzenia tej
grzywny jest nieprzekazanie sądowi akt sprawy z odpowiedzią na skargę w dacie orzekania w przedmiocie grzywny przez sąd.
W orzecznictwie oraz doktrynie w tej kwestii prezentowane są dwie różne linie.
Wedle jednej przyjmuje się, że przedmiotowa grzywna ma charakter wyłącznie dyscyplinujący, mający na celu doprowadzenie do wykonania przez organ obowiązku przesłania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Zatem dopełnienie tego obowiązku (z uchybieniem terminu trzydziestu dni), ale zanim sąd orzeknie w sprawie wymierzenia grzywny - wyłącza możliwość jej wymierzenia. Sąd bowiem orzeka na podstawie stanu faktycznego zaistniałego w chwili orzekania. Zatem uchybienie terminowi przez organ nie stanowi podstawy do nałożenia grzywny mimo opóźnienia, jeżeli organ wykonał obowiązek przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny. Ta bowiem nie ma charakteru "kary", a wyłącznym jej celem jest wyegzekwowanie obowiązku przez organ (vide postanowienie NSA z 01 lipca 2008 r., II GZ 78/08, Lex nr 493699 oraz postanowienie z 09 lipca 2008, II OZ 728/08, Lex nr 493629, jak również J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wydanie 2, Lexis Nexis 2006, s. 166-167).
Wedle drugiej koncepcji grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, dyscyplinująco - restrykcyjny. Zatem wyłączną przesłanką jej orzeczenia jest niewypełnienie przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. w przewidzianym terminie. Tym samym również dopełnienie obowiązku przed orzeczeniem przez sąd w przedmiocie wymierzenia grzywny (ale z uchybieniem terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a.) nie wyłącza możliwości jej wymierzenia na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd, przyjmując taki charakter grzywny, może uwzględnić wniosek o jej wymierzenie, mimo że spełnienie obowiązku nastąpiło zanim jeszcze skarżący wniósł o wymierzenie kary grzywny lub w trakcie postępowania w tym przedmiocie. Przy tym określenie, że "sąd ... może orzec" grzywnę oznacza, że rozstrzygając tę kwestię sąd powinien wziąć pod rozwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 §2, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed
rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (vide wyrok NSA z dnia 05 marca 2008 r., II OSK 774/06, Lex nr 490151, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 17 marca 2009 r., II SO/Ol 33/08, Lex nr 489774 oraz T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Warszawa 2005, s. 259, B. Dauter "Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego", Warszawa 2008, s. 132).
Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela ostatnio zaprezentowane stanowisko dopuszczając możliwość rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. także po spełnieniu przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyłączną bowiem i jedyną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest niewypełnienie przez organ obowiązku w terminie przewidzianym w przepisie. Celem regulacji art. 55 § 1 p.p.s.a. jest nie tylko zdyscyplinowanie organu do przestrzegania terminów wykonania obowiązku nadania skardze biegu, ale grzywna ta stanowić też ma swoistą sankcję za niedopełnienie obowiązku, to jest za naruszenie podstawowego prawa strony do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Można postawić tezę, iż w krańcowych przypadkach działanie organu (który np. nie przesłałby w ogóle skargi do sądu, gdyż ją zagubił) mogłoby pozbawić jednostkę w ogóle prawa do sądu. Uzasadnia to przyjęcie także sankcyjnego charakteru środka z art. 55 §1 p.p.s.a. Poza tym
opowiedzenie się za pierwszym sposobem rozumowania i wykluczenie możliwości wymierzenia grzywny, gdy przed datą rozstrzygnięcia organ dokona czynności z art. 54 § 2 p.p.s.a. - nie może zależeć od czasu trwania postępowania sądowego w przedmiocie wymierzenia grzywny. Wówczas organ mógłby bezzasadnie uniknąć ustawowej restrykcji za opieszałość tylko dzięki określonemu czasowi rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny, w czasie którego zdołałby (zdążyłby) dokonać czynności. Tym samym o treści rozstrzygnięcia w rozpoznaniu wniosku stanowiłoby w istocie opóźnienie sądu, czego nie można zaakceptować.
Trzeba podkreślić, że ustawodawca nie wskazał na jakikolwiek związek pomiędzy złożeniem wniosku, wykonaniem obowiązku a terminem posiedzenia sądu, tak, jak np. uczynił to w przepisie art. 154 § 3 p.p.s.a. przy podobnej instytucji - wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę (art. 154 p.p.s.a.). Jednocześnie skład orzekający w pełni podziela konsekwencję przyjęcia poglądu, do którego wyżej się przychylił, że sformułowanie "sąd ... może orzec o wymierzeniu organowi grzywny" wskazuje na uznaniowy charakter i oznacza konieczność rozważenia przez sąd wszystkich okoliczności sprawy i dopiero na podstawie tych ustaleń wyprowadzenie oceny zasadności wymierzenia grzywny. Niedopuszczalny jest zatem automatyzm w stosowaniu art. 55 § 1 p.p.s.a.
Grzywna wymierzona na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., jak wyżej podkreślono, ma charakter dyscyplinujący oraz restrykcyjny. Dlatego okoliczności towarzyszące zaniedbaniu organu i przyczyny zwłoki mają istotne znaczenie dla orzekania sądu o potrzebie i celowości wymierzenia grzywny organowi oraz, w przypadku uznania tej potrzeby, dla ustalenia jej wysokości. Przy obowiązującej regulacji prawnej rozstrzygnięcia uznaniowego, wymierzając grzywnę na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. lub odmawiając jej wymierzenia, sąd ma obowiązek uzasadnienia swego stanowiska, który będzie spełniony przez pełną analizę stanu faktycznego danej sprawy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej skład orzekający uznał za zasadne odstąpienie od ukarania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego grzywną za nieterminowe wykonanie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. w sprawie II SA/Bk 382/09, pomimo dostrzeżenia istotnego "przedłużenia" trzydziestodniowego terminu ustalonego w ostatnio powołanym przepisie.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, że z wnioskiem o wymierzenie grzywny małżonkowie P. wystąpili dopiero w dniu 01 września 2009 r., kiedy to postępowanie w sprawie II SA/Bk 382/09 było już od dnia 02 lipca 2009 r. zakończone postanowieniem odrzucającym skargę, prawomocnym od 04 września 2009 r., w którym to postępowaniu organ wprawdzie z przekroczeniem terminu, ale wykonał obowiązek nadesłania odpowiedzi na skargę. Z takim wnioskiem nie występowali podczas bezczynności organu w wykonaniu obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., która trwała ponad trzydzieści dni w stosunku do terminu wyznaczonego przez ustawodawcę. Oznacza to, że głównym i jedynym możliwym do przyjęcia celem niniejszego wniosku jest ukaranie organu za opieszałość w zakończonym już postępowaniu. Zdaniem sądu wiodącym celem regulacji art. 55 § 1 p.p.s.a. jest dyscyplinowanie organu, mającego doprowadzić do wykonania obowiązku procesowego przekazania akt z odpowiedzią na skargę, co gwarantować ma poszanowanie prawa jednostki do
rozpoznania jej sprawy przez sąd w racjonalnym terminie. Jednocześnie cecha sankcyjna (karna) nie jest główną cechą a niejako pochodną od podstawowej i ją uzupełniającą. Stąd dla oceny czy w danym przypadku należy wymierzyć grzywnę czy odstąpić od jej wymierzenia nie jest obojętny czas wystąpienia przez stronę z wnioskiem w tym przedmiocie. Jeżeli organ wykonał obowiązek z art. 54 § 2 p.p.s.a. z opóźnieniem, co pozbawia ewentualnie wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. cechy dyscyplinowania go, a okoliczności sprawy nie dają podstaw do stwierdzenia, by przyczyną zwłoki był zamiar niedopuszczenia do szybkiego rozpoznania skargi strony, a splot różnych, w tym niezależnych od organu okoliczności - to sąd może oddalić wniosek o wymierzenie grzywny na podstawie wskazanego przepisu.
Zdaniem składu orzekającego w przedmiotowym postępowaniu taka sytuacja zachodzi.
Bezspornie chronologia wydarzeń w sprawie II SA/Bk 382/09, w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przekazał w terminie trzydziestu dni akt sprawy sądowi wraz z odpowiedzią na skargę, nie była typowa. Skarga bowiem (zawierająca w pkt 2 wniosek o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku) nie została złożona za pośrednictwem organu (w tym przypadku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu I instancji), a L. i E. P. wnioski o wymierzenie grzywny organom obydwu instancji zawarli w skardze sprecyzowanej w pkt 1 jako skarga na merytoryczną decyzję z dnia 18 grudnia 2008 r., którą wnieśli za pośrednictwem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ ten zażądał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego akt sprawy, które, jak wynika z k. 120 akt administracyjnych dołączonych do akt sądowych w sprawie II SA/Bk 79/09, zostały przesłane w dniu 15 stycznia 2009 r. zgodnie z żądaniem organowi odwoławczemu. To z mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 04 marca 2009 r.
dokonano rozłączenia skargi i w dniu 06 marca 2008 r. sąd przekazał przedmiotowy wniosek o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, zawarty w treści skargi na merytoryczną decyzję, organowi I instancji, przy czym przekazał go Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego, a nie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Ostatecznie do właściwego organu pismo dotarło 12 marca 2009 r. Organ ten nie dysponował aktami administracyjnymi, co nie ekskulpuje go w pełni od zwłoki w wykonaniu obowiązku, ale stanowi jeden z powodów, które mogły doprowadzić do opieszałości. Zauważyć bowiem także trzeba wielość postępowań strony skarżącej w organach nadzoru budowlanego oraz tutejszym sądzie, co mogło wprowadzić pewną dezorientację przy braku akt sprawy. Tę pogłębiać mogła też nieprofesjonalnie sporządzona skarga zawierająca żądanie uchylenia decyzji merytorycznych organów obydwu instancji, bądź stwierdzenie ich nieważności oraz dwa wnioski o wymierzenie grzywny, przy tym
treść uzasadnienia zawierała wiele różnych wątków, a w zasadzie nie odnosiła się do żądania wymierzenia grzywny. O "pogubieniu się" organu świadczy treść odpowiedzi na skargę w sprawie II SA/Bk 382/09 (k. 13 akt tej sprawy), gdzie podano sygnaturę innej sprawy tych skarżących (II SA/Bk 336/08) i szeroko ustosunkowano się do zarzutów do decyzji merytorycznej. Sądowi nie przesłano akt sprawy, bo nimi organ nie dysponował, co wynika z wykazu załączników zawartych na końcu odpowiedzi na skargę oraz powołanego dokumentu na k. 120 akt administracyjnych dołączonych do sprawy II SA/Bk 75/09 (protokół k. 49 akt niniejszych). Akta administracyjne zostały sądowi przekazane wcześniej przy innej skardze małżonków P.
Okoliczności powyższe, zdaniem sądu, wskazują, że na przekroczenie terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. złożyło się wiele przyczyn i to nieleżących wyłącznie po stronie organu, a niezależnych od niego, nieczytelność intencji oraz niejasność treści pism samych wnioskujących o wymierzenie grzywny. Nadto organ obowiązek wypełnił, chociaż z przekroczeniem terminu. Dlatego wniosek podlegał oddaleniu.
Na podstawie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.