Tezy
- Wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną, w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Jest natomiast czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, dotycząca praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ( art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
- Zwłoka organu w wydawaniu zaświadczenia nie może być zwalczana w drodze zażalenia, o którym mowa w art. 37 kpa, gdyż ten środek zaskarżenia przysługuje w przypadku bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, natomiast art. 52 par. 3 ppsa dotyczy jedynie zaskarżenia wydanych już aktów i dokonanych czynności, nie zaś bezczynności organu w takich sprawach. Bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia zainteresowany może skarżyć, wnosząc wprost do sądu administracyjnego, bez konieczności wyczerpywania środków zaskarżenia, których w tego rodzaju sprawach ustawodawca nie wprowadził.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędzia WSA Janusz Walawski, , Protokolant Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. w przedmiocie wydania zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności dla celów zaopatrzenia emerytalnego postanawia umorzyć postępowanie w sprawie.
Uzasadnienie
J. D. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w [...], polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia 14 listopada 2005 r. o wydanie zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności dla celów zaopatrzenia emerytalnego.
Skarżący wyjaśnił, że na niezałatwienie wniosku w terminie przez Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w [...] wielokrotnie wnosił zażalenia do organów wojskowych wyższego stopnia, w tym także do Ministra Obrony Narodowej. Podniósł, że z treści pisma Ministra Obrony Narodowej, które organ przesłał do niego, niezbicie wynika, że Komendant Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w [...] uchyla się od wydania żądanego zaświadczenia. Dlatego też, w jego ocenie, skarga jest uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę Komendant Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego.
Organ podniósł, że J. D. przed wniesieniem skargi na bezczynność do Sądu nie wyczerpał środków zaskarżenia, co winno prowadzić do odrzucenia skargi. Z kolei, uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, Komendant Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w [...] wyjaśnił, że wystąpił do organów, które posiadają żądane przez skarżącego dane, w celu ich uzyskania i przekazania zainteresowanemu, o czym J. D. został pisemnie poinformowany.
W piśmie z dnia 16 lutego 2009 r. skarżący oświadczył Sądowi, że Komendant Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w [...] wniosek z dnia 14 listopada 2005 r. rozpoznał, wydając w dniu [...] stycznia 2009 r. postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności dla celów zaopatrzenia emerytalnego. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ przez trzy lata i dwa miesiące pozostawał w bezczynności.
W piśmie z dnia 26 maja 2009 r. J. D. poinformował, że postanowienie Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] nie dotyczy jego wniosku z dnia 14 listopada 2005 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Wobec wniosku Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w [...] o odrzucenie skargi, w pierwszej kolejności wymaga rozważenia kwestia jej dopuszczalności.
Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia, zaś organ stawia zarzut niewyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do Sądu. W tym zakresie organ wskazał na konieczność stosowania art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Z akt sprawy wynika, że po złożeniu wniosku z dnia 14 listopada 2005 r. o wydanie zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności dla celów zaopatrzenia emerytalnego, i po upływie terminu do jego rozpatrzenia, skarżący wielokrotnie kierował pisma i wnioski, mające charakter zażaleniowy, które trafiły nie tylko do organu wyższego stopnia, ale także do Ministra Obrony Narodowej, i które w istocie spowodowały podjęcie czynności wyjaśniających, zmierzających do załatwienia przedmiotowego wniosku. Świadczy o tym niemalże całość dokumentacji nadesłanej Sądowi. W takiej sytuacji trudno zgodzić się z organem, że skarżący nie skorzystał z zażalenia przed wniesieniem skargi do Sądu, i że winna ona zostać odrzucona.
Jednak problematyka przysługujących środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia wymaga szerszej analizy.
Możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego obwarowano wymogiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jest to zasada, która wynika z treści art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, istnieje rozbieżność stanowisk co do tego, jaki środek zaskarżenia przysługuje osobie, która zwróciła się do organu administracji publicznej z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, a ten jej wniosku nie rozpatruje, pomimo upływu terminu, przewidzianego do jego rozpatrzenia. W wyroku z dnia 7 listopada 2005 r. o sygn. akt II SAB/Op 13/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (ONSAiWSA 2006/4/104; a także Prok. i Pr. - wkł. 2006/11/42) wyraził pogląd, że skargę do sądu na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia można wnieść po złożeniu - w trybie art. 37 kpa - zażalenia do organu wyższego stopnia. Z kolei w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 465/08 Naczelny Sąd Administracyjny (OSP 2009/1/1; a także Lex nr 360805) stwierdził, że na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie, o jakim mowa w art. 37 kpa, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, składane w trybie art. 52 § 3
ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepis ten dotyczy nie tylko skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, ale także skarg na bezczynność w tych sprawach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszym składzie poglądów wyrażonych w obu powyższych orzeczeniach nie podziela, albowiem, zdaniem Sądu, w przypadku skarg na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie wydania zaświadczenia strona przed wniesieniem skargi do sądu nie jest związana wymogiem z art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w tego rodzaju sprawach przepisy obowiązującego prawa nie przewidują żadnego środka zaskarżenia. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 52 § 1 ww. ustawy nakłada na stronę, chcącą skierować skargę do sądu, obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia przed jej wniesieniem, jednak - co warto zaakcentować - obowiązek ten - jako warunek dopuszczalności skargi - istnieje tylko wtedy, gdy środki zaskarżenia służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną, w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Jest natomiast czynnością materialno - techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Istotne przy tym jest, że postępowanie zaświadczeniowe, choć uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, jest postępowaniem odrębnym, mającym jedynie charakter administracyjny, zaś generalnie w sprawach, w których dochodzi do wydania aktów i podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przepisów Kodeksu nie stosuje się. W sprawach wydawania zaświadczeń Kodeks postępowania administracyjnego nie odsyła nawet do odpowiedniego stosowania przepisów tego Kodeksu. Skoro tak, to nieuprawnionym jest twierdzenie, że w sprawach ze skarg na bezczynność w przedmiocie
wydania zaświadczenia osobie ubiegającej się o zaświadczenie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia, wnoszone w trybie art. 37 kpa.
Przepis art. 37 kpa statuuje środek prawny (zażalenie), służący zaskarżeniu bezczynności organu, jeśli ten nie załatwia sprawy w terminie. Jednak pod pojęciem "sprawy" należy rozumieć sprawę administracyjną, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, czyli indywidualną sprawę obywatela, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. O tym, że przepis art. 37 kpa nie ma tutaj zastosowania, świadczą chociażby terminy załatwiania spraw, do których odnosi się jego treść. W przypadku wniosku o wydanie zaświadczenia, obowiązuje inny termin do jego załatwienia (art. 217 § 3 kpa).
Sprawa wydania zaświadczenia nie mieści się w pojęciu "sprawy", w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, a niewydanie w terminie zaświadczenia nie jest "niezałatwieniem sprawy", w rozumieniu art. 37 kpa. Czym innym bowiem jest wydanie zaświadczenia, a czym innym załatwienie sprawy. Nawet z faktu, że w przypadku odmowy wydania zaświadczenia podejmowane jest postanowienie, nie da się wyprowadzić wniosku, że zwłokę organu należy zwalczać w drodze zażalenia. Choć odmowa wydania zaświadczenia przybiera formę postanowienia, to jednak nie jest to postanowienie, jakie może zapaść w postępowaniu, zmierzającym do wydania decyzji administracyjnej (zmierzającym do załatwienia sprawy). W przypadku wydania zaświadczenia, mamy do czynienia jedynie z oficjalnym potwierdzeniem jakiegoś obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (oświadczenie wiedzy organu), zaś w przypadku załatwienia sprawy, mamy do czynienia ze sprawą rozstrzyganą przez organ w drodze decyzji administracyjnej (oświadczenie woli organu). Zatem zwłoka w wydawaniu
zaświadczenia nie może być zwalczana w drodze zażalenia, o którym mowa w art. 37 kpa, gdyż ten środek zaskarżenia przysługuje w przypadku bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, nie dotyczy natomiast spraw ze skarg na bezczynność w zakresie wydania aktu lub podjęcia czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nieuzasadnionym także jest pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia, przed wniesieniem jej do sądu, należy wystąpić z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, żądając wydania zaświadczenia.
Jak stanowi przepis art. 52 § 3 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten dotyczy skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nic zaś nie wspomina o bezczynności, a ta przecież jest przedmiotem skargi. Gdyby w tym przypadku ustawodawcy chodziło także o bezczynność, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak to uczynił w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 52 § 3 dotyczy jedynie zaskarżenia wydanych już aktów i dokonanych czynności, nie zaś bezczynności organu w
takich sprawach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2006 r. o sygn. akt IV SAB/Wa 158/05, Lex nr 223321).
Wniosek o wydanie zaświadczenia kierowany jest zwykle w celu załatwienia jakiejś innej sprawy, czy to - dla przykładu - cywilnej czy administracyjnej. W tym zapewne tkwi istota omawianej kwestii. Wychodząc z reguł wykładni systemowej, skoro zaświadczenie najczęściej potrzebne jest osobie w innym postępowaniu, którego szybkość niejednokrotnie decyduje o jej prawach lub obowiązkach (a nie tylko dotyczy praw lub obowiązków, jak w sytuacji czynności), to całkowicie chybiony byłby pogląd, gdyby osoba taka, oczekująca załatwienia sprawy głównej, uzależnionej od oficjalnego potwierdzenia jakiegoś faktu w drodze zaświadczenia, w przypadku zwłoki organu w zakresie wydania zaświadczenia, miała wyczerpywać środki zaskarżenia, służące zwalczaniu zwłoki organu. Skarga na bezczynność służy walce z czasem, który jest marnotrawiony. Przyjmując racjonalność ustawodawcy, w sytuacji, gdy dla załatwienia sprawy głównej liczy się czas, byłoby nieuzasadnionym nakładanie na skarżącego obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia w
sprawach ze skarg na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia. Dlatego też, bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia zainteresowany może skarżyć, wnosząc wprost skargę do sądu administracyjnego, bez konieczności wyczerpywania środków zaskarżenia, których w tego rodzaju sprawach - zdaniem Sądu - ustawodawca nie wprowadził.
Oznacza to, że nawet gdyby J. D. nie uruchomił trybu zażaleniowego, to i tak - w świetle powyższych wywodów - skargę w jego sprawie należałoby uznać za dopuszczalną.
Przechodząc do rozważań, które legły u podstaw wydanego przez Sąd postanowienia, wskazać należy, iż zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tejże ustawy. Stąd też skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest dopuszczalna tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym prawem terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął żądanej czynności.
Natomiast stosownie do treści art. 149 cytowanej wyżej ustawy, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy, zobowiązuje organ do rozpatrzenia wniosku zainteresowanego w określonym terminie. Celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest - jak w niniejszej sprawie - doprowadzenie do rozpatrzenia przez organ wniosku o wydanie zaświadczenia.
W przypadku wniosku o wydanie zaświadczenia, sprawa może zostać załatwiona bądź poprzez uczynienie zadość wnioskowi, co przybiera postać czynności materialno - technicznej (wydanie zaświadczenia), bądź poprzez odmowę wydania zaświadczenia, która ma formę postanowienia, zaskarżalnego w drodze zażalenia.
Z przytoczonego przepisu art. 149 ww. ustawy wynika a contrario, że podjęcie przez organ czynności materialno - technicznej (wydanie zaświadczenia), ewentualnie wydanie odmownego postanowienia, wyłącza możliwość uwzględnienia skargi, nawet wówczas, gdy wniosek o wydanie zaświadczenia został załatwiony z naruszeniem terminu, przewidzianego do jego rozpatrzenia.
W dniu 19 stycznia 2009 r. Komendant Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w [...] wydał postanowienie odmowne [...], które - po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego - zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. W piśmie z dnia 16 lutego 2009 r. J. D. oświadczył Sądowi, że Komendant Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w [...] rozpoznał jego wniosek z dnia 14 listopada 2005 r., wydając postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. Z kolei w piśmie z dnia 26 maja 2009 r. skarżący zaprzeczył swemu wcześniejszemu oświadczeniu, twierdząc, że organ nadal pozostaje w zwłoce.
Jednak Sąd, po wnikliwej analizie akt sprawy i treści obu powyższych postanowień (zarówno organu I, jak i II instancji), stwierdził, że w istocie dotyczą one wniosku z dnia 14 listopada 2005 r. Znaczenie dla takiej oceny ma fakt, że po tej dacie skarżący występował do Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w [...] z pismami (jak choćby wniosek z dnia 27 października 2008 r. przedmiotowo tożsamy z wnioskiem z dnia 14 listopada 2005 r. w zakresie wydania zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności dla celów zaopatrzenia emerytalnego), w których odwoływał się właśnie do tego wniosku, podając, że nadal nie został on załatwiony. Zatem kolejne składane przez skarżącego wnioski miały wyraźnie charakter ponagleń, gdyż niewątpliwie odwoływały się do wniosku z dnia 14 listopada 2005 r. o wydanie zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności dla celów zaopatrzenia emerytalnego. I choć Komendant Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w [...] nie określił wprost tej okoliczności w
treści postanowienia, to poprzez przywołanie w jego osnowie i uzasadnieniu wniosków skarżącego z dnia 14 stycznia 2009 r. i z dnia 27 października 2008 r., w którym skarżący nawiązał do wniosku z dnia 14 listopada 2005 r., przyjąć należy, iż mocą tego postanowienia wniosek ten został rozpatrzony. Z uwagi na to, że ponaglenia dotyczące wniosku z dnia 14 listopada 2005 r. skarżący nazywał "wnioskami" - jako kolejne - zostały potraktowane przez organ zbiorczo, o czym świadczy użyty w osnowie postanowienia rzeczownik w liczbie mnogiej - "zaświadczeń", w zakresie odmowy ich wydania.
Oznacza to, że postępowanie sądowe, wszczęte skargą J. D., stało się bezprzedmiotowe, gdyż Sąd nie może zobowiązać organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 14 listopada 2005 r. o wydanie zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności dla celów zaopatrzenia emerytalnego, skoro Komendant Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w [...] podjął postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.
Dodać jedynie należy, że w ramach skargi na bezczynność Sąd nie może oceniać zgodności z prawem wydanych w sprawie postanowień, gdyż kontroli takiej można dokonać jedynie w ramach odrębnego postępowania.
Odnosząc się także do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania, o ile w sprawie wystąpią (w niniejszej sprawie koszty nie wystąpiły), zasądza się jedynie na wniosek w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 i art. 210 ww. ustawy).
Z tych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.