Tezy
W demokratycznym państwie prawnym podstawową zasadą działania organów administracji jest jawność. Dlatego każdy dokument wytworzony przez organ wskazujący sposób interpretacji przepisów obowiązującego prawa, pomimo że przeznaczony jest przede wszystkim dla funkcjonariuszy tego organu, ma charakter informacji publicznej i jako taki podlegać będzie reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Głównego Inspektora Transportu Drogowego do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. B. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 7 maja 2008 r. wpłynął do Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniosek M. B. z dnia 22 kwietnia 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: kserokopii wytycznych Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydanych w dniu 4 lutego 2008 r., dotyczących sankcjonowania naruszeń mieszczących się w zakresie przedmiotowym przepisu art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu wniosku M. B. powołał się na swoje pismo z dnia 17 kwietnia 2008 r. przesłane do GITD pocztą elektroniczną oraz na uzyskaną tą samą drogą odpowiedź organu, w której poinformowano go, że wytyczne są aktem wewnętrznym adresowanym wyłącznie do Wojewódzkich Inspektoratów Transportu Drogowego i zatrudnionych w nich inspektorów i nie podlegają udostępnieniu opinii publicznej. Wnioskodawca podnosił, że wskazane wytyczne stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) i w związku z powyższym domagał się ich
udostępnienia. Wskazywał jednocześnie, że odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.
Główny Inspektor Transportu Drogowego udzielił pismem z dnia 20 maja 2008 r. odpowiedzi na wniosek M. B. Organ stwierdził w powyższym piśmie, że przedmiotowe wytyczne nie stanowią informacji publicznej, gdyż zawierają jedynie wykładnię obowiązującego prawa, nie jest to dokument urzędowy. Inspektor powołał się przy tym na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 928/05), w którym sąd stwierdził, iż żądanie wykładni prawa nie wchodzi w zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych przyczyn GITD nie zastosował przepisów ustawy i odmówił wydania wytyczych, przy czym odmowa została zawarta w formie zwykłego pisma.
W odpowiedzi M. B. wezwał pismem z dnia 30 maja 2008 r. Głównego Inspektora Transportu Drogowego do usunięcia naruszenia prawa. Zakwestionował ustalenia organu w zakresie charakteru prawnego wytycznych. Podkreślił, że mają one charakter generalny i abstrakcyjny, jako że mają zastosowanie we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez funkcjonariuszy Inspekcji Transportu Drogowego w oparciu o art. 92a ustawy o transporcie drogowym i wywołują również skutki o charakterze zewnętrznym.
Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, organ w piśmie z dnia 12 czerwca 2008 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Podniósł, że w zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mieści się zarówno żądanie dokonania wykładni prawa, jak również wniosek o udostępnienie już dokonanej interpretacji obowiązujących przepisów. Podkreślono również, że wytyczne nie mają wpływu na postępowanie kontrolne, bowiem wpływ taki mogą mieć jedynie przepisy powszechnie obowiązującego prawa wymienione w art. 87 Konstytucji.
W dniu 23 czerwca 2008 r. M. B. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wnosił w niej o zobowiązanie organu do rozpatrzenia w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej jego wniosku z dnia 22 kwietnia 2008 r. oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając powyższe, skarżący podniósł, że wytyczne GITD bezsprzecznie stanowią informację publiczną. Jak stwierdził, wszelkie wyjątki od konstytucyjnej zasady dostępu do informacji powinny być sformułowane w sposób wyraźny. Powołał przy tym orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że dokonana interpretacja obowiązujących przepisów stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, powołując się na argumenty przywołanych już we wczesniejszej korespondencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie spór sprowadza się do kwestii odpowiedniego zakwalifikowania wytycznych wydanych przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a dotyczących sankcjonowania przez podległą mu Inspekcję naruszeń mieszczących się w zakresie przedmiotowym przepisu art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie w dniu 29 października 2008 r., powyższe wytyczne stanowią kilkunastostronicowy dokument zawierający w punktach sposoby postępowania osoby kontrolującej. Wykładnia ta wskazuje sposób rozumienia przez organ art. 92a ustawy o transporcie drogowym i przez to reguluje sposób postępowania danego funkcjonariusza w szczegółowo wymienionych przypadkach jako przykładowe modele działania kunkcjonariusza.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienianych w art. 6 ustawy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 9 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 517/06), pojęcie informacji publicznej nie może być rozpatrywane wyłącznie na tle powołanej normy prawnej. Wykładnia art. 1 ustawy mogłaby prowadzić do zbyt wąskiego rozumienia omawianego terminu. Powodowałoby to, że jako informację publiczną traktowano by tylko tę, która odnosiłaby się do sprawy publicznej rozumianej jako dotyczącej pewnej zbiorowości. Nie obejmowano by wówczas tym pojęciem informacji odnoszącej się do spraw indywidualnych, chyba że strony postępowania byłyby osobami publicznymi.
Dlatego z uwagi na użycie niezbyt precyzyjnych sformułowań, przy wykładni tych przepisów należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając powyższe, należy zatem przyjąć wykładnię rozszerzającą art. 1 cyt. ustawy, według której informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
W tym miejscu przywołać można kolejny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003 r. (sygn. akt II SAB 199/03), w którym Sąd zwracał uwagę, że ustawodawca formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego.
Jak wynika z powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zakreślił bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził bowiem, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publiczne i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki NSA z
dnia 30 października 2002 r. II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02).
Zauważyć należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Stanowi ją zarówno treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, jak również treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. W zakres pojęcia informacji publicznej wchodzą zarówno treści dokumentów wytworzonych bezpośrednio przez organy, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.
Zgodnie z art. 4 cyt. ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Podkreślić trzeba, że obowiązek udostępnienia informacji nie ma jednak charakteru nieograniczonego. Artykuł 5 ustawy wskazuje, że dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniom w zakresie określonym w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto ograniczenia wynikają z potrzeby ochrony prywatności osób fizycznych lub tajemnicy przedsiębiorcy.
Podsumowując, można stwierdzić, że każda informacja zakwalifikowana, zgodnie z treścią art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako informacja publiczna powinna zostać przez organ udostępniona, o ile nie zachodzą przesłanki wyłączenia jej jawności lub ochrony prywatności osób fizycznych lub tajemnicy przedsiębiorstwa.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że wbrew stanowisku organu, żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Wytyczne wydane w celu ułatwienia inspektorom transportu drogowego stosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym podczas dokonywania kontroli zostały sporządzone przez pracownika organu, jako dokument wewnętrzny. Można zatem przyjąć, że dotyczą one realizacji zadań organu. Spełniają zatem, zdaniem Sądu, przesłanki umożliwiające przyznanie im waloru informacji publicznej (dotyczą sfery faktów, zostały wytworzone w ramach struktury organizacyjnej organu, dotyczą sfery jego działalności, zawierą informację o sposobie załatwienia sprawy (spraw), etc.), stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i pkt 4 a), będąc rodzajem informacji o sposobie wykładni przez organ przepisów dotyczących prowadzenia postępowań, stanowią
dokument urzędowy podlegający udostępnieniu w trybie i na zasadach w określonych w ustawie (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).
W ocenie Sądu, znajomość wytycznych stanowić może dla kontrolowanych podmiotów ułatwienie sprzyjające właściwemu przygotowaniu się do prowadzonego postępowania. Jej udostępnienie, oczywiście w zakresie, w jakim nie stanowią one tajemnicy państwowej lub służbowej, realizować będzie prawo obywateli do informacji o działaniach organów władzy publicznej oraz przejrzystości działań tych organów.
Przywoływany przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 928/05) odnosi się do odmiennego stanu faktycznego. Bowiem dotyczy wniosku żądającego odpowiedzi dotyczących informacji o obowiązującym prawie. W niniejszej sprawie ważne jest to, że skarżący nie ubiegał się o udzielenie porady prawnej, lecz o udostępnienie (w formie kserokopii) już sporządzonego w ramach struktury oraz organu istniejącego fizycznie dokumentu, zawierającego wykładnię przepisu prawa, stworzonego na potrzeby związane z prowadzeniem postępowań i pozostającego w dyspozycji organu.
W demokratycznym państwie prawnym podstawową zasadą działania organów administracji jest jawność. Dlatego każdy dokument wytworzony przez organ wskazujący sposób interpretacji przepisów obowiązującego prawa, pomimo że przeznaczony jest przede wszystkim dla funkcjonariuszy tego organu, ma charakter informacji publicznej i jako taki podlegać będzie reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Bezczynność organu (bądź podmiotu niebędącego organem władzy publicznej) na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji powinno przybrać, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).
Główny Inspektor Transportu Drogowego, negując fakt stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie, nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem ani też nie wydał decyzji odmownej. Organ pozostawał więc w bezczynności, toteż Sąd zobowiązał Głównego Inspektora Transportu Drogowego do załatwienia wniosku M. B. z dnia 22 kwietnia 2008 r., bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i pkt 4 a) ustawy o dostępie do informacji publicznej orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. B. kwota 100 zł stanowi wartość uiszczonego wpisu sądowego.