Tezy
Wyniki egzaminu na doradców do spraw bezpiczeństwa w zakresie transportu drgowego towarów niebezpiecznych (ADR) zawarte w protokole sporządzonym przez komisję egzaminacyjną nie podlegają zatwierdzeniu przez wojewódzkiego inspektora transportu drogowego w formie decyzji administracyjnej. O tym w jakiej formie powinno nastąpić załatwienie sprawy decydują, bowiem właściwe przepisy materialnego prawa administracyjnego, a w przedmiotowej sprawie, ani ustawa z dnia 28 października 2002r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz.U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.), ani wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005r. w sprawie uzyskiwania świadectwa przeszkolenia dorady do spraw bezpieczeństwa w zakresie transportu drogowego towarów niebezpiecznych (Dz.U. Nr 200, poz. 1654) nie przewidują wydania decyzji administracyjnej dla zatwierdzenia wyniku egzaminu dla kandydatów na doradcę ADR.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 09 grudnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. C. na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej wynik egzaminu dla kandydatów na doradcę do spraw bezpieczeństwa w zakresie transportu drogowego p o s t a n a w i a - odrzucić skargę.-
Uzasadnienie
S. C. pismem z dnia 4 września 2008r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B.
Z uzasadnienia skargi i akt administracyjnych wynika, iż w dniu 1 grudnia 2006r. w Białymstoku skarżący uczestniczył w egzaminie sprawdzającym kwalifikacje kandydatów na doradców do spraw bezpieczeństwa w zakresie transportu drogowego towarów niebezpiecznych.
W wyniku przeprowadzonego egzaminu Komisja Egzaminacyjna powołana przez P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. stwierdziła w protokole z dnia [...] grudnia 2006r., że skarżący nie uzyskał pozytywnej oceny ogólnej. Po uzyskaniu w sekretariacie Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego informacji o negatywnym wyniku egzaminu skarżący w piśmie z dnia 4 grudnia 2006 r. skierowanym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego złożył odwołanie od wyniku w/w egzaminu.
W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...], działając na podstawie przepisu art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania od wyniku spornego egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w zakresie transportu drogowego towarów niebezpiecznych.
W dniu 3 października 2007r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, którą Sąd wyrokiem z dnia 16 lipca 2008r. (sygn. akt VI SA/Wa 1913/07) oddalił, stwierdzając, iż w świetle unormowań krajowych brak jest podstawy prawnej do uznania, że ustalenie wyników egzaminu poczynione przez powołaną przez P. Inspektora Transportu Drogowego komisję egzaminacyjną nastąpiło w formie decyzji administracyjnej, od której służyło stronie odwołanie do organu wyższej instancji.
Odrębnym pismem z dnia 30 października 2007r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. z wnioskiem o formalne zatwierdzenie wyniku egzaminu dla kandydatów na doradców do spraw bezpieczeństwa w zakresie transportu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2006r.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził brak możliwości zatwierdzenia wyników egzaminu stwierdzonych przez powołaną przez niego komisję egzaminacyjną, a w konsekwencji wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Wyjaśnił, że nie jest przewodniczącym komisji egzaminacyjnej, jak mylnie przyjęto we wniosku, albowiem zgodnie z art. 24 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 28 października 2002r. o transporcie drogowym towarów niebezpiecznych, ma uprawnienie jedynie do powoływania komisji przeprowadzającej egzamin. Dodatkowo wskazał, że zapisy §9 i 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005r. wykluczają możliwość przewodniczenia przez wojewódzkiego inspektora transportu drogowego komisji, jak też ingerowania w jej pracę oraz zatwierdzania wyników egzaminu, przedstawionych w protokole z egzaminu i przekazanych przez przewodniczącego komisji. W ocenie organu podstawą zatwierdzania przez wojewódzkiego inspektora transportu drogowego wyników egzaminu nie
może być również preambuła do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej nr 2000/18/WE z dnia 17 kwietnia 2000r., na którą powołuje się skarżący, albowiem preambuła wspólnotowego aktu prawnego określa przyjęte cele oraz opisuje okoliczności wydania aktu i sama w sobie nie może być podstawą wydania rozstrzygnięcia władczego przez organ administracji wobec obywatela.
W dniu 28 lipca 2008r. pełnomocnik skarżącego, działając na podstawie art. 37 k.p.a., wniósł do Głównego Inspektora Transportu Drogowego zażalenie na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.
Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] nie uwzględnił powyższego zażalenia. W ocenie organu wyniki egzaminu dla doradców ADR zawarte w protokole sporządzonym przez komisję egzaminacyjną nie podlegają zatwierdzeniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż o tym, w jakiej formie powinno nastąpić załatwienie sprawy decydują właściwe przepisy materialnego prawa administracyjnego, a nie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, ani ustawa z dnia 28 października 2002r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005r. w sprawie uzyskiwania świadectwa przeszkolenia dorady do spraw bezpieczeństwa w zakresie transportu drogowego towarów niebezpiecznych, nie przewidują wydania decyzji administracyjnej dla zatwierdzenia wyniku egzaminu dla kandydatów na doradcę ADR. Zdaniem organu, podstawą do zatwierdzenia przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu
Drogowego wyników egzaminu nie może być również ust.6 preambuły do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2000/18/WE z dnia 17 kwietnia 2000r. w sprawie minimalnych wymogów egzaminacyjnych dla doradców do spraw bezpieczeństwa w drogowy, kolejowym i śródlądowym transporcie towarów niebezpiecznych. Poszczególne jednostki redakcyjne preambuły do ww. dyrektywy zawierają, bowiem ramowe uregulowania, które wytaczają kierunek wykładni przepisów dotyczących organizacji transportu towarów niebezpiecznych i nie mogą stanowić podstawy wydania konkretnego rozstrzygnięcia władczego przez organ w indywidualnej sprawie. Ponadto użyta w ust.6 ww. preambuły fraza "będzie podlegać zatwierdzeniu" nie oznacza rozstrzygnięcia organu o prawach i obowiązkach konkretnych osób w indywidualnej sprawie, lecz odnosi się do czynności o charakterze stricte materialno - technicznym, potwierdzającej pewien stan rzeczy. Z podanych względów, zdaniem organu, postępowanie w sprawie zatwierdzenia wyników egzaminu dla kandydatów na
doradców do spraw bezpieczeństwa nie jest postępowaniem, o którym mowa w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i nie wymaga wydania decyzji rozstrzygającej merytorycznie w indywidualnej sprawie.
Pismem z dnia 4 września 2008r. S. C., reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. wnosząc o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia wyniku egzaminu dla kandydatów na doradcę do spraw bezpieczeństwa w zakresie transportu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) przeprowadzonego dnia [...] grudnia 2006r. przez komisję powołaną przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż podstawą do "zatwierdzenia" egzaminu w formie decyzji jest ust. 6 preambuły Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2000/18/WE. Dodatkowo wyjaśnił, iż skarga została wniesiona przed rozpatrzeniem przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego zażalenia na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z uwagi na fakt, iż ww. zażalenie nie zostało załatwione bezzwłocznie.
W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, iż art. 104 k.p.a. nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, bowiem określa jedynie formy załatwienia sprawy toczącej się przed organem administracji. Uzupełniająco podniósł, iż w polskim systemie prawnym brak jest przepisu wskazującego organ właściwy do zatwierdzenia wyniku takiego egzaminu, a domniemanie właściwości wojewódzkiego inspektora transportu drogowego jest wątpliwe zważywszy na fakt, iż jego zadaniem jest jedynie powoływanie komisji i techniczna organizacja egzaminu, natomiast część merytoryczna egzaminu przygotowywana jest przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przystępując do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cytowanej dalej: p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub bezczynności organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.
Właściwość sądu administracyjnego w zakresie bezczynności organu administracji wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej w załatwieniu spraw w formie:
- decyzji administracyjnych (art. 3 § 1 pkt 1);
- postanowień wydanych w postępowaniach administracyjnych, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także rozstrzygających sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2);
- postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3);
- innych, niż wymienione powyżej decyzje i postanowienia, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4);
- pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a).
Analiza powołanego przepisu wskazuje, że kontroli sądu administracyjnego poddana została jedynie bezczynność organu administracji publicznej, która wystąpiła w sprawach załatwianych w jednej z wymienionych powyżej form prawnych.
Wobec tego zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest to, czy w przedmiotowej sprawie P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zobligowany był, jak podnosi skarżący, zatwierdzić wyniki egzaminu dla kandydatów na doradców do spraw bezpieczeństwa w zakresie transportu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) podejmując decyzję administracyjną i przez fakt uchylania się od rozstrzygnięcia sprawy pozostaje w bezczynności.
Punktem wyjścia dla powyższych rozważań jest analiza przepisów ustawy z dnia 28 października 2002r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz.U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005r. w sprawie uzyskiwania świadectwa przeszkolenia dorady do spraw bezpieczeństwa w zakresie transportu drogowego towarów niebezpiecznych (Dz.U. Nr 200, poz. 1654), zawierającego szczegółowe warunki, zakres i formę egzaminu sprawdzającego kwalifikacje kandydatów na doradców do spraw bezpieczeństwa w zakresie transportu drogowego towarów niebezpiecznych.
W kontekście powołanych regulacji rola wojewódzkiego inspektora transportu drogowego w procesie egzaminowania kandydatów na doradców do spraw bezpieczeństwa w zakresie transportu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) ogranicza się wyłącznie do powoływania komisji przeprowadzającej egzamin (art. 24 ust.2 pkt 3 cytowanej ustawy). Ponadto, jak wynika z §12 cytowanego rozporządzenia, z posiedzenia komisji egzaminacyjnej sporządza się protokół, zawierający wyniki egzaminu, który podpisują przewodniczący komisji egzaminacyjnej oraz pozostali jej członkowie, a który następnie przekazywany jest przez przewodniczącego komisji egzaminacyjnej wojewódzkiemu inspektorowi transportu drogowego.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, iż żaden z przepisów ww. aktów normatywnych nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej dla zatwierdzenia wyniku egzaminu dla kandydatów na doradcę ADR, żaden też nie przyznaje wojewódzkiemu inspektorowi transportu drogowego kompetencji do wydania takiej decyzji.
Skoro, zatem umocowanie do wydania decyzji w indywidualnej sprawie musi wynikać z przepisów prawa materialnego, a w świetle wskazanych unormowań krajowych P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego taką podstawą nie dysponuje, tym samym należy uznać, iż organ ten nie pozostaje w bezczynności w zakresie zatwierdzenia wyniku egzaminu dla kandydatów na doradców ADR.
W ocenie Sądu, podstawą do zatwierdzenia przez P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w formie decyzji wyniku egzaminu dla kandydatów na doradcę ADR, nie może być również ust. 6 preambuły Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2000/18/WE z dnia 17 kwietnia 2000r. w sprawie minimalnych wymogów egzaminacyjnych dla doradców do spraw bezpieczeństwa w drogowym, kolejowym i śródlądowym transporcie towarów niebezpiecznych, zgodnie z którym egzamin przeprowadzony przez komisje egzaminacyjne będzie podlegać zatwierdzeniu przez właściwe organy Państw Członkowskich.
Na wstępie podkreślić należy, że Polska przystępując do Unii Europejskiej na mocy Traktatu Ateńskiego zawartego w dniu 16 kwietnia 2003r. (Dz.U. UE z 2003 r. L 236 poz. 17 ze zm.) od dnia przystąpienia jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez Instytucje Wspólnot przed dniem przystąpienia, jak również stała się adresatem dyrektyw w rozumieniu art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957r. (wersja skonsolidowana Dz.U. WE z 2002 r. C 325 ze zm. zwanego dalej "TWE").
Zgodnie natomiast z art. 249 akapit 3 TWE dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Z przytoczonej definicji wynika, że dyrektywy, co do zasady, adresowane są do państw członkowskich, określając cele lub zadania, które powinny one osiągnąć, oraz czas, w którym państwa powinny zrealizować te cele. Dyrektywy po spełnieniu pewnych wymogów mogą mieć również bezpośrednie zastosowanie na gruncie prawa krajowego. Podkreślić jednak należy, że osoba fizyczna lub prawna może dla ochrony swoich praw powoływać się wobec państwa bezpośrednio na postanowienia dyrektywy, jedynie wówczas, gdy dyrektywa w przewidzianym przez nią czasie nie została implementowana lub została implementowana nieprawidłowo do prawa krajowego, a konkretny przepis dyrektywy nadaje się do bezpośredniego stosowania tzn. jest precyzyjny oraz bezwarunkowy (M. Ahlt, M. Szpunar, Prawo europejskie, C.H.
Beck, Warszawa 2005, s. 35).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać po pierwsze należy, że Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2000/18/WE, na którą powołuje się skarżący, została implementowana do polskiego systemu prawnego ustawą z dnia 28 października 2002r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005r. w sprawie uzyskiwania świadectwa przeszkolenia doradcy do spraw bezpieczeństwa w zakresie transportu drogowego towarów niebezpiecznych. Stosowna informacja o transpozycji ww. dyrektywy została zamieszczona w odnośniku do wskazanych aktów normatywnych.
Po drugie, w ocenie Sądu, zapis ust.6 preambuły do ww. dyrektywy, zgodnie z którym egzamin przeprowadzony przez komisje egzaminacyjne będzie podlegać zatwierdzeniu przez właściwe organy państw członkowskich, nie nadaje się do bezpośredniego stosowania, albowiem nie jest ani bezwarunkowy, ani precyzyjny. Powyższa regulacja, wbrew twierdzeniom skarżącego nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "zatwierdzenia" egzaminu, nie wskazuje też, jaki organ jest właściwy do takiego zatwierdzenia. Domniemanie w tym względzie właściwości wojewódzkiego inspektora transportu drogowego jest wątpliwe zważywszy na fakt, jak wskazano wyżej, iż uprawnienia tego organu ograniczają się jedynie do powołania komisji egzaminacyjnej i technicznej organizacji egzaminu.
W przedmiotowej sprawie należy mieć również na względzie charakter prawny postanowień preambuły aktów wspólnotowych, które z reguły określają przyjęte cele oraz opisują okoliczności wydania danego aktu. Mają one ułatwić podmiotom, do których adresowany jest dany akt zrozumienie jego treści, czyli wykładnię istniejących norm prawnych, lecz nie tworzą nowych norm prawnych. Preambuła wspólnotowego aktu prawnego może doprecyzować jego treść, jednak nie można jej skutecznie przywoływać przed sądem krajowym w celu uzasadnienia, odstępstw w danej dziedzinie prawa, od przepisów danego aktu prawa europejskiego, lub też w celu samodzielnego skonstruowania uregulowań prawnych (tak: WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2007r., III SA/Wa 1062/07, niepublik.).
Analizując poszczególne zapisy preambuły do cytowanej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2000/18/WE zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że zawierają one wyłącznie ramowe uregulowania, które wytaczają kierunek wykładni przepisów dotyczących organizacji transportu towarów niebezpiecznych. Tym samym nie mogą stanowić podstawy wydania konkretnego rozstrzygnięcia władczego przez organ w indywidualnej sprawie.
Reasumując, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do wywodzenia, że w zakresie objętym niniejszą sprawą nie dokonano implementacji cytowanej Dyrektywy, bądź implementacja ta została dokonana w sposób niezgodny z tą Dyrektywą. Tylko, bowiem w takim przypadku, skarżący powołując się na postanowienie ww. Dyrektywy mógłby skutecznie domagać się wydania przez P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji administracyjnej dla zatwierdzenia wyniku egzaminu dla kandydatów na doradcę ADR.
W konsekwencji, skoro żadna z opisanych wyżej krajowych regulacji prawnych nie przyznaje wojewódzkiemu inspektorowi transportu drogowego kompetencji do wydania decyzji zatwierdzającej wyniki egzaminu dla doradców ADR, podstawą taką nie może być również ust. 6 preambuły Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2000/18/WE, to nie może być mowy o bezczynności organu w tym zakresie.
Ze wskazanych powyżej przyczyn skargę jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało odrzucić.