Tezy
1.Skoro spółdzielnia mieszkaniowa nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia właściwości sądu administracyjnego do rozpatrzenia skargi na bezczynność Spółdzielni w tym zakresie - art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), 2.Sprawa realizacji uprawnień przysługujących członkom spółdzielni wobec spółdzielni mieszkaniowej zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 Nr 119, poz. 1116 ze zm.) nie jest sprawą z zakresu działania administracji publicznej, która może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 05 lutego 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia N. O. w B. na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej "S. S." w B. w przedmiocie udostępnienia dokumentacji księgowej spółdzielni p o s t a n a w i a odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Stowarzyszenie "N. O." w B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz na uprawnienia przyznane członkom spółdzielni przez ustawę z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873), a konkretnie wprowadzony do ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 Nr 119, poz. 1116 ze zm.) art. 8? ust. 1 wniosło o nakazanie Spółdzielni Mieszkaniowej "S. S." w B. udostępnienia do wglądu dokumentacji księgowej spółdzielni z okresu 2001-2007 wraz z zezwoleniem na wykonanie kopii fotograficznej materiałów przeznaczonych do badania. Uzasadniając powyższe żądanie Stowarzyszenie N. O. wskazało, że od czerwca 2005 r. do chwili obecnej Spółdzielnia Mieszkaniowa "S. S." odmawia członkom spółdzielni oraz Stowarzyszeniu "N. O." udostępnienia dokumentów. Zdaniem
skarżącego odmowa prawa wglądu w wydatki spółdzielni ma bezpośredni związek z nieprawidłowościami sygnalizowanymi przez lokalne media i mieszkańców. Nieprawidłowości te wyrządzają szkodę majątkową spółdzielni, uderzają też w spółdzielców poprzez wysokie czynsze, zarząd spółdzielni zdając sobie sprawę z konsekwencji nie udostępnienia dokumentów i stara się zablokować ich wydanie. W związku z tym w interesie społecznym leży zbadanie dokumentacji księgowej spółdzielni w celu wyjaśnienia sygnalizowanych nieprawidłowości i wypracowania programu naprawczego obejmującego usprawnienie zarządzania, eliminację patologii i doprowadzenie do poprawy warunków życia mieszkańców.
W odpowiedzi na skargę Spółdzielnia Mieszkaniowa "S. S." stwierdziła, że skarga jest bezzasadna. Spółdzielnia wskazała, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przedmiotem prawa do informacji publicznej może być każda informacja o sprawach publicznych, pozostająca w bezpośrednim związku z działalnością podmiotów określonych w art. 4 ustawy. Wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowych dokonał Naczelny Sad Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OPS 1/05 (ONSAiWSA 2005/4/63) stwierdzając, że przepis ten nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. Skoro spółdzielnia nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, to nie można jej również zarzucać bezczynności. Z tych powodów sprawa ta nie należy do właściwości sądów administracyjnych i powinna zostać odrzucona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Stosownie do § 3 tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
W niniejszej sprawie Stowarzyszenie "N. O." domaga się od Spółdzielni Mieszkaniowej "S. S." w B. udostępnienia do wglądu dokumentacji księgowej spółdzielni z okresu 2001-2007 oraz zezwolenia na wykonanie kopii materiałów przeznaczonych do badania. Jako podstawę prawną tych żądań wskazano przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 8? ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 Nr 119, poz. 1116 ze zm.). Zatem złożona skarga ma charakter skargi na bezczynność organu i jako taka podlega ocenie przynależności do kognicji sądu administracyjnego.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do możliwości stosowania do spółdzielni mieszkaniowych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, przedmiotem prawa do informacji publicznej jest każda informacja o sprawach publicznych, pozostająca w ścisłym i bezpośrednim związku z działalnością podmiotów określonych w art. 4.
Wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowych dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OPS 1/05 (ONSAiWSA 2005/4/63). Sąd ten stwierdził, iż z analizy art. 4 ust. 1 wynika wyraźnie, że ustawodawca tworząc katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, podzielił je na dwie zasadnicze kategorie - "władze publiczne" oraz podmioty wykonujące "zadania publiczne" (posiadające takie informacje). Przeprowadzony przez ten Sąd wywód wskazuje, że spółdzielnie mieszkaniowe nie należą do żadnej z tych dwóch kategorii.
Spółdzielnie mieszkaniowe działają na podstawie ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.) oraz ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że spółdzielnia mieszkaniowa jest dobrowolnym zrzeszeniem (korporacją) osób fizycznych, które w tej formie organizacyjnej zmierza do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swoich członków i ich rodzin oraz potrzeb gospodarczych, kulturalnych, oświatowych i innych społecznych potrzeb, ale tylko członków tej spółdzielni, wynikających z zamieszkiwania w budynku czy spółdzielczym osiedlu, a także w tych budynkach, w których lokale i domy jednorodzinne są własnością członków spółdzielni. Zadaniem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych przez dostarczanie członkom spółdzielni lokali mieszkaniowych, lokali o innym przeznaczeniu (użytkowych czy garaży) lub domów jednorodzinnych. Spółdzielcze prawo do lokalu
mieszkalnego, jak również ustanowienie własności, przysługuje tylko członkowi spółdzielni mieszkaniowej, a zatem osobie, która jest członkiem danego zrzeszenia (korporacji). Wobec powyższego spółdzielnie mieszkaniowe nie są "władzą publiczną", a więc organami państwowymi lub samorządowymi, lub innymi podmiotami sprawującymi w ich imieniu funkcje publiczne, zatem nie mieszczą się w pierwszej kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej.
Brak jest również podstaw prawnych, aby działalność spółdzielni mieszkaniowych można utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, skoro działalność spółdzielni mieszkaniowych ogranicza się do realizacji podstawowego ich celu, tj. zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków tej spółdzielni i ich rodzin, a zatem ograniczonej liczby osób zrzeszonych w danej spółdzielni. Ponadto, aby stać się członkiem spółdzielni mieszkaniowej, osoba do niej przystępująca obowiązana jest złożyć pisemne oświadczenie, tzn. deklarację członkowską pod rygorem nieważności. Należy także dodać, że tylko członkowie spółdzielni decydują o zakresie jej działania, czasie trwania, likwidacji, podziale itp. Spółdzielnia mieszkaniowa jest zatem jednostką organizacyjną, która ma ściśle określony krąg osób, a nie powszechny. Spółdzielnie nie dysponują też majątkiem publicznym, ani nie reprezentują osób, które dysponują takim majątkiem. Majątek spółdzielni jest bowiem prywatną własnością jej członków (art. 3
ustawy - Prawo spółdzielcze) i tylko oni o nim decydują. Spółdzielnie mieszkaniowe nie należą także do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), ani nie są podmiotami realizującymi te finanse w rozumieniu art. 6 tej ustawy. Spółdzielnie mieszkaniowe, jak i osoby fizyczne, na tych samych zasadach mogą uzyskać nieruchomości pod zabudowę od Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego na mocy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Nieruchomości te zarówno spółdzielnie, jak i osoby fizyczne nabywają na własność lub w użytkowanie wieczyste i z tego tytułu uiszczają stosowne opłaty, które w konsekwencji obciążają członków spółdzielni. Nie stanowi również dysponowania majątkiem publicznym, fakt zaciągnięcia przez spółdzielnie mieszkaniowe kredytów (oprocentowanych) w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1995 r. o
niektórych formach wspierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), czy też objęcie przez Skarb Państwa poręczeniem spłaty kredytów mieszkaniowych na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o objęciu poręczeniem Skarbu Państwa spłaty niektórych kredytów mieszkaniowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1310 ze zm.). Pomoc Państwa dla banków, które udzieliły kredytów mieszkaniowych, prowadzą obsługę wkładów oszczędnościowych na książeczkach mieszkaniowych oraz udzieliły premii gwarancyjnych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1115 ze zm.) jest wyrazem jedynie wspierania budownictwa mieszkaniowego, a nie dysponowania mieniem publicznym przez spółdzielnie.
Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w przedstawionej uchwale. Skoro Spółdzielnia Mieszkaniowa "S. S." nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia właściwości sądu administracyjnego do rozpatrzenia skargi na bezczynność Spółdzielni w tym zakresie.
Jako podstawę żądania udzielenia informacji przez spółdzielnię mieszkaniową skarżące Stowarzyszenie wskazuje także art. 8? ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Przepis ten stanowi, iż członek spółdzielni mieszkaniowej ma prawo otrzymania odpisu statutu i regulaminów oraz kopii uchwał organów spółdzielni i protokołów obrad organów spółdzielni, protokołów lustracji, rocznych sprawozdań finansowych oraz faktur i umów zawieranych przez spółdzielnię z osobami trzecimi. Sprawa realizacji uprawnień przysługujących członkom spółdzielni wobec spółdzielni mieszkaniowej nie jest jednak sprawą z zakresu działania administracji publicznej, która może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jak wykazano powyżej spółdzielnie mieszkaniowe nie są "władzą publiczną" ani podmiotami wykonującymi "zadania publiczne". Cechy charakteryzujące stosunek, jaki zachodzi pomiędzy spółdzielnią, a jej członkami wskazują, że nie występuje tutaj tzw. władztwo administracyjne, a więc stosunek nadrzędności przejawiający
się tym, że rozstrzygnięcie o treści konkretnego uprawnienia lub obowiązku podmiotu podporządkowanego charakteryzuje się jednostronnością, spółdzielnia i członek spółdzielni są podmiotami równorzędnymi. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12.01.2007 r. (sygn. akt IV CSK 342/06 LEX nr 238969) stwierdził, że stosunek członkostwa w spółdzielni jest stosunkiem cywilnoprawnym i działania podejmowane przez spółdzielnię, które dotyczą praw i obowiązków członków są działaniami w ramach tego stosunku, możliwość kwestionowania ich zasadności przez członka spółdzielni na drodze sądowej (przed sądem powszechnym) nie może być skutecznie podważana (art. 1 i 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Dostęp do informacji związanych z funkcjonowaniem spółdzielni mieszkaniowych nie jest zatem sprawą z zakresu prawa publicznego, ale prawa prywatnego, stąd może on być ewentualnie dochodzony przed sądami powszechnymi. Z tych względów, z braku przepisów szczególnych, przewidujących właściwość sądów administracyjnych w tych sprawach nie
należą one do ich kompetencji.
Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.